Sentenza 21 aprile 2004, n.3/7030/2003

Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª), Sentencia de 21 abril 2004, n. 3/7030/2003.

A Coruña, Veintiuno de abril de dos mil cuatro.

En el recurso de apelación que, con el número 3/7030/2003 pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por Universidad de Santiago de Compostela, representado y dirigido por el letrado D. Carlos Gómez Otero contra Sentencia de fecha 31 de marzo de 2003 dictada en el procedimiento PO 74/2002 por el Jdo. de lo Contencioso num. 1 de Santiago de Compostela sobre sentencia de 31-3-03 que desestima recurso contra silencio a recurso de reposición contra diversas liquidaciones del Impuesto de Bienes Inmuebles, año 2000 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 1 de Santiago de Compostela. Es parte apelada Concello de Santiago de Compostela representada y dirigida por el Letrado D. Jose Manuel Roibas Vázquez.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Amorin Vieitez.

ANTECEDENTES DE HECHO

Dictada sentencia por el Juzgado de instancia, cuya parte dispositiva dice: «Que, con desestimación del recurso Contencioso-Administrativo, presentado por la Universidad de Santiago de Compostela, en relación con la desestimación presunta, por silencio administrativo, del Excmo. Ayuntamiento de Santiago de Compostela del recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Santiago de Compostela contra diversas liquidaciones del IBI del año 2000 correspondiente a diversos bienes de naturaleza rústica, debo declarar y declaro la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido, no haciendo expresa condena respecto de las costas causadas en este juicio» y notificada en forma, se interpuso contra la misma recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en las actuaciones, sin que ninguna de las partes hubiesen solicitado la practica de pruebas ni la celebración de vista pública, por lo que, en su día, se acordó dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver el recurso.
En la tramitación del recurso se observaron las prescripciones legales, a excepción del plazo para dictar sentencia, por la cantidad de asuntos pendientes en esta Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

La Universidad de Santiago de Compostela impugna a través del presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santiago de Compostela, de fecha 31 de marzo de 2003, desestimatoria del recurso Contencioso-Administrativo, que formulara la apelante contra desestimación presunta por vía de silencio administrativo por parte del Ayuntamiento de Santiago de Compostela del recurso de reposición formulado contra sendas liquidaciones giradas por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (en adelante, IBI).

La apelante sustancia el recurso en los siguientes motivos:

a) incongruencia omisiva de la sentencia

b) exención del IBI por aplicación del art. 53.4 de la Ley Orgánica 11/1983 ( RCL 1983 1856) , de Reforma Universitaria (en adelante, LRU) en relación con el art. 58 de la Ley 30/1994 ( RCL 1994 3273) , de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General (en adelante, LF).
c) no aplicación al caso de la STS de 6 de octubre de 2001 ( RJ 2001 8934) .

d) errónea valoración de la prueba, ya que la Universidad nunca abonara el IBI por tener reconocida la exención por el Centro de Gestión Catastral.

e) errónea interpretación del art. 42 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992 2512, 2775 y RCL 1993, 246) .

f) defectuosa liquidación del IBI.

La apelante reprocha en primer término a la sentencia apelada haber incurrido en vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE [ RCL 1978 2836] ), por no haber ofrecido respuesta a los argumentos que sustentaban la demanda, aduciendo que en el presente caso el «elemento fundamental» de la demanda era la consideración de que la Universidad de Santiago estaba exenta del IBI por aplicación del art. 53.4 LRU en relación con el art. 58 de la LF, por su consideración de entidad «benéfico-docente» reconocida por Ley. Que los términos del debate eran esos lo reconocía la propia sentencia en su fundamento jurídico primero al expresar: «el órgano recurrente mantiene la solución contraria, en base a que la Universidad está exenta del IBI por aplicación del art. 53.4 de la LRU, en relación con lo dispuesto en el art. 58 de la LF», y sin embargo la indicada resolución judicial no se pronunciara sobre la aplicación de los referidos artículos (53.4 LRU y 58 LF), desarrollando toda su argumentación sobre la aplicación del art. 53.1 LRU y 64.a) de la Ley 39/1988 ( RCL 1988 2607 y RCL 1989, 1851) , reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LHL), cuestión ésta a la que ya no se hacía referencia en la demanda inicial, al ser conocedores de la sentencia en interés de Ley sobre la aplicación de este precepto.

Pues bien, la sentencia apelada no solo argumenta la exclusión de la exención prevista en el art. 64.a) de la LHL de los bienes pertenecientes a las Universidades, también analiza la supresión o eliminación de cualquier beneficio fiscal reconocido en normas distintas de las de régimen local, en los términos prevenidos en la Disposición Adicional 9ª de la LHL, y por ello, la ineficacia de cualquier reconocimiento anterior que en tal sentido hubiera pronunciado el Centro de Gestión Catastral sobre la exención de bienes de las Universidades afectos a sus fines específicos, dedicando el grueso de la fundamentación jurídica a razonar la no aplicación de la exención prevista en el art. 53.1 de la LRU, para concluir con un análisis de la conocida STS de 6 de octubre de 2001 ( RJ 2001 8934) , lo que lleva al Juzgador de instancia a proclamar como corolario final el que los bienes de la Universidad apelante estaban sujetos y no exentos de IBI, con lo que, implícitamente, la sentencia apelada la excluyó del ámbito de la exención prevista en la Ley de Fundaciones ( Ley 30/1994 [ RCL 1994 3273] ), aun cuando no hubiera hecho cita especifica de dicha Ley, por lo que no es de apreciar la incongruencia por omisión o «ex silentio» que denuncia la apelante, pues la resolución apelada no incurrió en un absoluto silencio sobre elementos fundamentales de las pretensiones procesales ejercidas, todo lo más, incurrió en aquella omisión formal que no debe empañar la amplitud y acierto con el que se analizaron y resolvieron las cuestiones que planteaba el recuso.

Pasamos a analizar de forma conjunta los motivos de apelación b), c) y d), que inciden fundamentalmente en la cuestión de si la Universidad apelante, a efectos de IBI, esta incursa en la exención prevenida en el art. 53.4 de la LRU en relación con el art. 58 y Disposición Adicional 5ª de la LF.

La apelante sostiene tal tesis al considerar exenta a la Universidad por su consideración de entidad «benéfico- docente» reconocida por Ley.

Pues bien, siendo cierto que el art. 53.4 de la LRU establece que «Las Universidades gozarán de los beneficios que la legislación atribuyan a las fundaciones benéfico- docentes», y que para determinar cuál sea el régimen jurídico de las fundaciones benéfico-docentes es necesario remitirse a la LF, que en todo caso es posterior a la LHL, como bien indica la apelante, sin embargo, en la línea que apunta la referida sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2001, el tenor de la Disposición Adicional 9ª de la LHL determina la consunción de la remisión que se contiene en ese precepto de la LRU, o si se quiere, de la eficacia de esa exención genérica que por vía remisoria establece dicho precepto, en cuanto norma legal anterior a la propia LHL, por lo que ha de analizarse si la propia LF establece autónomamente una suerte de exención en el IBI respecto de los bienes de las Universidades Públicas, debiendo significarse que este parecer de la Sala aunque no concuerda con la Jurisprudencia menor que cita la apelante, tampoco aparece contradicho por la Jurisprudencia mayor del Tribunal Supremo, y ello a pesar de lo razonado en la STS de 12 de abril de 2002 ( RJ 2002 3827) , que dictada en un recurso de casación en interés de la Ley, lo desestima, al razonar que «ambas interpretaciones, tanto la sostenida por la Sentencia recurrida (en la línea de la citada jurisprudencia menor), como la postulada por el Ayuntamiento recurrente, son sostenibles dentro de los límites razonables del criterio humano, sin que deba optarse aquí para no desnaturalizar la casación en interés de la Ley que, significativamente exige, para la fijación de la doctrina legal, además del carácter erróneo de la sostenida por la Sala de instancia, que sea gravemente perjudicial para el interés general, lo que tampoco puede reducirse a cualquier previsible disminución de la recaudación tributaria, en estos casos, si no que exige la justificada posibilidad de lesión del conjunto de valores que integran el concepto social de bien común», viéndose en todo caso avalada, la tesis que aquí sostenemos, contraria a la exención, por la posterior del mismo Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 2002 ( RJ 2003 918) , a que luego aludiremos.

Pues bien, el art. 58 de la LF, en referencia a los tributos locales, viene a establecer que «sin perjuicio de las exenciones actualmente previstas en la LHL ( RCL 1988 2607 y RCL 1989, 1851) , gozarán de exención en el IBI los bienes de los que sean titulares, en los términos previstos en el artículo 64 de dicha Ley las Fundaciones y asociaciones que cumplan los requisitos establecidos en el capítulo I del presente título, siempre que no se trate de bienes cedidos a terceros mediante contraprestación, estén afectos a las actividades que constituyan su objeto social o finalidad específica y no se utilicen principalmente en el desarrollo de explotaciones económicas que no constituyan su objeto o finalidad específica».

Por su parte, la disposición adicional 5ª de la LF, referida al Régimen tributario de la Iglesia Católica y de otras iglesias, confesiones y comunidades religiosas, además de establecer que «el régimen previsto en los artículos 48 a 58, ambos inclusive, de la presente Ley será de aplicación a la Iglesia Católica y a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas que tengan suscritos acuerdos de cooperación con el Estado español», añade que «el régimen previsto en el artículo 58.1 de esta Ley será de aplicación a las entidades que tengan legalmente equiparado su régimen fiscal al de las entidades sin fin de lucro, benéfico-docentes, benéfico-privadas o análogas en la forma prevista en el artículo 46.2 de esta Ley».

Del tenor de ambas disposiciones, ya se concluye que las Universidades Públicas no encajan en sus previsiones, pues éstas no ostentan un régimen fiscal equiparado al que corresponde a esa suerte de entidades. Sostener lo contrario, como bien razona el Ayuntamiento apelado, sería tanto como ampliar por vía de interpretación extensiva o analógica, prohibida por el art. 23 de la LGT ( RCL 1963 2490) . El cuadro de exenciones que la propia LHL establece para dicho Impuesto, amen de contrariar del principio de suficiencia financiera de las Corporaciones Locales recogido en el art. 142 de la CE ( RCL 1978 2836) . No corresponde a este Tribunal hacer un juicio crítico sobre los modelos de financiación de la Universidad y de las Corporaciones Locales, pero es evidente que los problemas de financiación de que adolece en este momento la Universidad Pública, no puede influir en la adopción de un posicionamiento jurídico que haga tabla rasa de dichos principios.

Avala esta tesis lo razonado en la meritada STS de 31 de diciembre de 2002 ( RJ 2003 918) . En dicha sentencia, tras recordar que la «doctrina de la desaparición de la exención tributaria general de las Universidades figura en sentencias recaídas en recursos de casación en interés de Ley, las de 24 ( RJ 1998 1666) y 26 de enero de 1998 ( RJ 1998 1083) y 6 de octubre de 2001 ( RJ 2001 8934) , dictadas, precisamente, para las tasas estatales y municipales, las dos primeras, y para el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la última, con todas las consecuencias inherentes a este tipo de sentencias, a las que habrán de acomodarse todas las Administraciones», niega que tanto a los Colegios mayores como a las Universidades Públicas le sea aplicable «el régimen fiscal establecido en la Ley de Fundaciones de 24 de noviembre de 1994 ( RCL 1994 3273) en virtud de lo dispuesto en su Disposición Adicional Quinta, pues descansa en la consideración de dichos Colegios como entidades que tienen legalmente equiparado su régimen fiscal al de las entidades sin fin de lucro, benéfico-docentes o análogas en la forma prevista en el art. 46.2 de la Ley. Y no lo puede por dos razones; una, que, como dice la sentencia, la precitada Ley de Fundaciones sólo se refiere a las Universidades Públicas y Colegios mayores adscritos a ellas en la Disposición Adicional Sexta, y para la aplicación del régimen tributario de las donaciones y convenios de colaboración previsto en los arts. 59 a 68; y, otra, que no existe, en precepto legal, ningún reconocimiento del carácter benéfico-docente de los Colegios mayores, como no existe, tampoco, respecto de las Universidades a las que, necesariamente, han de estar aquéllos adscritos. La cita de la Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 1997 (recurso 9831/1992 ( RJ 1997 779) ) no desvirtúa la conclusión acabada de expresar, en cuanto se hizo a propósito de la modalidad decenal del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, período 1975-1984, y, en cualquier caso, no puede prevalecer sobre la propia exigencia de la Disposición Adicional Quinta expresada».
Conviene significar que la apelante hace cita de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre ( RCL 2001 3178) , de Universidades, que a su juicio vendría a avalar la tesis propicia a la exención, al establecer en su art. 80.4 que «En cuanto a los beneficios fiscales de las Universidades públicas, se estará a lo dispuesto para las entidades sin finalidad lucrativa en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre ( RCL 1994 3273) , de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General», pero a ello hay que oponer, no solo el que dicha Ley no es aplicable al caso, por cuanto las liquidaciones impugnadas corresponden al ejercicio 2000, sino también que el entendimiento de tal precepto debe hacerse al tenor de lo razonado en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo, pues ha de repararse e que los términos de dicho precepto no autorizan a sostener la tesis de equiparación absoluta del régimen de las Universidades al de aquellas entidades sin finalidad lucrativa, por lo que una vez más habrá de estarse a los términos de la LF, cuya interpretación jurídica de forma clara y rotunda contiene aquella sentencia.
Por último, en lo que se refiere al alegato de que la Universidad apelante tenia reconocida la exención por el Centro de Gestión Catastral, ha de decirse que con independencia de que a dicho Centro no le compete el reconocimiento de exenciones, y sí el informarlas, y ello de conformidad con las dos fases perfectamente diferenciadas y con sustantividad propia, una dirigida a la formación anual del padrón del impuesto, constituido por censos comprensivos de los bienes inmuebles, sujetos pasivos y valores catastrales, previa elaboración de la oportunas Ponencias y delimitación del suelo, la cual es llevada a cabo por la Administración Tributaria Estatal (Centro de Gestión Catastral), y la otra dirigida a la liquidación y recaudación del impuesto así como al reconocimiento de exenciones que compete a la Hacienda Local correspondiente, resulta que las resoluciones aportadas en tal sentido por la apelante se refieren a concretas referencias catastrales (no se trata, como no podía ser de otra forma, de un reconocimiento genérico de exención), sin que haya quedado acreditado con la suficiencia y claridad deseables, el que dichos inmuebles sean los mismos a los que se contraen las liquidaciones impugnadas, es más las liquidaciones impugnadas se refieren a «inmuebles rústicos», al paso que aquellas resoluciones del referido Centro se refieren a «inmuebles urbanos», por lo que ha de concluirse en que no estamos ante un acto administrativo (el de declaración de exención por órgano competente) firme, consentido y declarativo de derechos, por lo que su mutación modificación requiere seguir el procedimiento establecido en los arts. 102 y ss. de la Ley 30/1992 ( RCL 1992 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , como sostiene la apelante, no siendo cierto, como de contrario afirma, que el Ayuntamiento apelado hubiera reconocido tácitamente la exención, pues tal afirmación se hace con relación al Decreto de la Alcaldía núm. 2701 de 26 de septiembre de 2000, que con no hacer referencia tampoco a los inmuebles de autos, dicho Decreto lo único que declara es la incompetencia del Concello para pronunciarse sobre el cambio de titularidad del inmueble allí referido, remitiéndose, con toda razón, al Centro de Gestión catastral.

Por lo que se refiere a la denunciada errónea interpretación del art. 42 de la Ley 30/1992, reprocha la apelante a la sentencia apelada el que el silencio administrativo negativo por parte de la entidad local demandada, no puede provocar el efecto anulatorio por la vía de la falta de motivación, al no contemplarse legalmente entre sus consecuencias la de la nulidad o anulabilidad del acto presunto, insistiendo en que la obligación inexcusable de resolver que pesaba sobre la Administración, le privara de conocer los argumentos del Ayuntamiento para no acceder al recurso de reposición, lo que le obligara a formular y fundamentar la demanda sobre las presuntas razones que podría argüir dicha entidad local, situación que provocara indefensión, determinante de considerar el acto presunto como acto anulable por falta de motivación (arts. 42 y 63 de la mencionada Ley).

Pues bien, no le asiste razón a la apelante frente al irreprochable argumento de la sentencia apelada. En efecto, ha de recodarse con la STS de 25 de marzo de 1993 ( RJ 1993 1634) que «en los supuestos de relación entre silencio administrativo negativo y derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE ( RCL 1978 2836) , este Tribunal viene afirmando que la Administración tiene en todo caso (art. 94.1 y 2 de la LPA [ RCL 1958 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585] ), el deber de resolver expresamente y que el silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoó un procedimiento para que pueda entender desestimada su petición, reclamación o recurso y deducir frente a esta denegación presunta la impugnación que en cada caso proceda, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, siquiera sea tardía, sin que sea viable que la Administración pretenda obtener un beneficio -la apreciación de extemporaneidad del recurso Contencioso-Administrativo- a consecuencia de su propia violación de la norma (art. 94.3 de la LPA) ni, aún menos, admisible que para ello se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado ( Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 28-11-1989 [ RJ 1989 8366] y Tribunal Constitucional ( SS. 6/1986, de 21 enero [ RTC 1986 6] y 204/1987, de 21 diciembre [ RTC 1987 204] )», reiterando tal doctrina la STS de 22 de enero de 1998 ( RJ 1998 917) , en el sentido de que «en la nueva Ley, el silencio administrativo negativo está presente. El fundamento del silencio administrativo negativo está en la necesidad de otorgar al administrado el instrumento idóneo (acto previo presunto negativo, dejando de ser una ficción legal) para que pueda acceder a la jurisdicción para que sea satisfecho su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE [ RCL 1978 2836] )». De forma mas especifica, la STS de 20 de abril de 1996 ( RJ 1996 3340) , razona que «aun cuando esta actitud (callada por respuesta) infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas» ( Sentencias, entre otras, de 15 octubre 1990 [ RJ 1990 8126] , 6 noviembre 1990 [ RJ 1990 8802] , 5 diciembre 1991 [ RJ 1991 9283] , 9 marzo 1992, 10 mayo 1993, 4 diciembre 1993, 18 abril 1995, 15 julio 1995 [ RJ 1995 6218] , 30 septiembre 1995 [ RJ 1995 6818] , y 14 noviembre 1995 [ RJ 1995 9167] )».

Consecuentemente, tal como razona la sentencia apelada, a dicha desestimación presunta no se le puede anudar el efecto jurídico de la anulabilidad como pretende la apelante, no siendo de advertir indefensión por tal motivo, dada la rotundidad con la que la apelante formalizó en su día el escrito de demanda, conociendo en sede del proceso de instancia el posicionamiento del Ayuntamiento demandado, que posibilitó, a su vez, la formulación del escrito de conclusiones.

El último de los motivos del recurso, se refiere a la defectuosa liquidación del IBI, señalando la apelante que los bienes a que referían las liquidaciones impugnadas, no eran de titularidad universitaria y que el Ayuntamiento no había corregido tal extremo en vía administrativa pese a ser solicitado; o por tratarse de bienes exentos al ser de dominio público local (viales y zonas verdes); o por aplicarse sobre el mismo bien una duplicidad impositiva, al tratarse de parcelas en su día expropiadas y sobre las que se había edificado, girándose el IBI por ambos conceptos.
Este motivo debe correr la misma suerte desestimatoria de los anteriores, pues de su tenor ya se colige que se refiere a extremos que deben ser rectificados en vía de gestión catastral ante el referido Centro, en la línea antes apuntada de duplicidad o doble de gestión del IBI, ello al margen de que esos extremos no parecen acreditados en autos.
En cuanto a las costas de esta instancia, pese a la desestimación del presente recurso, no es de estimar temeridad o mala fe en orden a una expresa imposición de las costas procesales (art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional [ RCL 1998 1741] ), por cuanto la cuestión de fondo planteada no es todo lo pacifica que fuera deseable.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación formulado por Universidad de Santiago de Compostela contra. Sentencia de fecha 31 de marzo de 2003 dictada en el procedimiento PO 74/2002 por el Jdo. de lo Contencioso num. 1 de Santiago de Compostela sobre sentencia de 31-3-03 que desestima recurso contra silencio a recurso de reposición contra diversas liquidaciones del Impuesto Bienes Inmuebles, año 2000; dictado por Concello de Santiago de Compostela; confirmando íntegramente la sentencia de instancia, y sin expresa imposición de las costas de esta instancia.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que es firme, siendo solamente susceptible de recurso de casación en interés de la Ley, que podrá ser interpuesto, dentro de los tres meses siguientes a su notificación, directamente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a medio de escrito con los requisitos establecidos en el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por las personas y entidades a que se refiere dicho precepto.

En su momento, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia, con testimonio de esta resolución para su ejecución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La precedente sentencia ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, al estar celebrando audiencia pública la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe.