Sentenza 15 gennaio 2009, n.620

TAR Veneto. Sentenza 15 gennaio 2009, n. 620: “Confraternite e requisiti per l’iscrizione nel registro regionale delle organizzazioni di volontariato”.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Antonio Borea – Presidente
Riccardo Savoia – Consigliere
Alessandra Farina – Consigliere, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 899/2008 proposto da Arciconfraternita di […] in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Maria Tedeschi, con elezione di domicilio presso lo studio dello stesso in Mestre-Venezia, Piazza XXVII Ottobre 29,

contro

la Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dagli avv. Ezio Zanon e Maria Margherita Fabris, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura regionale in Venezia, San Polo 1429/b,

per l’annullamento

del decreto in data 29.2.2008 n. 24, comunicato con lettera in data 27.3.2008 e protocollato al n. 158586, recante cancellazione della parte ricorrente dal Registro regionale del volontariato; nonché di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente.

Visto il ricorso, notificato il 28.4.2008 e depositato presso la segreteria il 14.5.2008 con i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione della Regione Veneto, depositato in Segreteria il 30.5.2008 con i relativi allegati;

visti gli atti tutti della causa;

uditi alla pubblica udienza del 15 gennaio 2009 (relatore il Consigliere Alessandra Farina) gli avvocati: Tedeschi per la parte ricorrente e Fabris per la Regione Veneto;

ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto

La ricorrente, Associazione appartenente sin dal 1899, in qualità di fondatrice, alla Confederazione nazionale Misericordie d’Italia, già iscritta nel Registro regionale del Veneto delle Organizzazioni di Volontariato con decreto n. 2 del 1.2.2000, successivamente confermata con decreto n. 35 del 21.2.2003, riceveva comunicazione da parte dei competenti uffici regionali che la procedura per il rinnovo dell’iscrizione era stata modificata.

A tal fine la ricorrente provvedeva alla trasmissione di tutta la documentazione pertinente la propria struttura e le attività svolte.

Con una prima nota dell’8.8.2006 la Direzione Regionale per i Servizi Sociali della Regione Veneto faceva presente che la richiesta di conferma non poteva trovare ancora evasione per carenza di documentazione.

A seguito di tale ulteriore invito ad integrare la documentazione necessaria, la Regione rilevava che sussistevano impedimenti al mantenimento dell’iscrizione al Registro delle Organizzazioni di volontariato e che risultava preferibile orientarsi verso l’iscrizione nel Registro delle Associazioni di promozione sociale ex L. n. 383/2000.

Stante l’opposizione espressa dalla ricorrente, seguiva l’invito a rivedere il contenuto dello statuto dell’associazione, onde adeguarlo ai canoni stabiliti dalla normativa sulle organizzazioni di volontariato.

Nonostante le integrazioni apportate allo statuto e alla ulteriore documentazione prodotta, la Regione disponeva la cancellazione della ricorrente dal Registro regionale delle Organizzazioni di volontariato, per le ragioni indicate nel decreto n. 24/2008, così come riportate nella lettera di comunicazione del 25.3.2008.

Le ragioni, ivi individuate, quali ostative al rinnovo dell’iscrizione investono in primo luogo il contenuto dello statuto dell’organizzazione, che nonostante le modifiche apportate, ad avviso della Regione, non consente il rispetto della “…previsione del principio della democraticità della struttura (trattasi infatti di un’organizzazione soggetta alla giurisdizione del Patriarca di Venezia) e l’esclusione di ogni interesse da parte dei soci iscritti (l’iscrizione consente di fruire della sepoltura nelle tombe, nei loculi, negli ossari e nelle aree di Sodalizio e la finalità precipua è quella di provvedere a speciali sepolture per gli iscritti)”.

Ad ulteriore conferma della decisione assunta e della ritenuta riconducibilità dell’operato della ricorrente ad attività di solidarietà e non di volontariato, nella nota di comunicazione viene altresì sottolineato che “…l’esercizio del culto, la gestione del cimitero e degli appartamenti, risultano essere attività prevalenti e non possono considerarsi ‘prestazioni personali effettuate in modo diretto, spontaneo e gratuito dai volontari associati’ ”.

Avverso la disposta cancellazione dal Registro regionale delle Organizzazioni di volontariato insorge l’odierna ricorrente, ai sensi dell’art. 6 della L. n. 266/91, denunciando le seguenti censure:

– Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.

Attese le ragioni esternate nel provvedimento impugnato, parte ricorrente osserva, in primo luogo, che la giurisdizione del Patriarca non influisce né altera in alcun modo il principio democratico posto a fondamento della struttura.

Invero, la giurisdizione del Patriarca ha unicamente valenza morale, spirituale ed ecclesiastica, senza incidere in senso tecnico sul perseguimento dei fini e sull’organizzazione interna dell’associazione.

Al contrario di quanto ritenuto dalla Regione, visto quanto previsto dagli articoli dello statuto, l’associazione risulta rispettare appieno i requisiti dell’art. 3 della legge quadro sul volontariato ( L. n. 266/91), quali sono l’assenza di fini di lucro, la democraticità della struttura, l’elettività e la gratuità delle cariche associative, nonché la gratuità delle prestazioni fornite agli aderenti, i criteri di ammissione ed esclusione degli stessi, i relativi obblighi e diritti.

Anche con riguardo alla seconda contestazione mossa nel provvedimento impugnato circa la fruizione da parte degli iscritti, in misura prevalente rispetto alle attività di volontariato, dei servizi di sepoltura, parte istante ne denuncia l’illegittimità per difetto di istruttoria e travisamento, osservando che solo a seguito di una corretta e compiuta analisi della documentazione prodotta sarebbe stato possibile giungere a conclusioni opposte.

In particolare viene evidenziata la mancata corretta valutazione dell’attività di volontariato, così come documentata, svolta dalle tre sezioni, a ciò dedicate, che compongono l’associazione.

– Violazione di legge (art. 3 della L. n. 241/90) per carenza assoluta di motivazione e/o eccesso di potere per motivazione carente ed apodittica.

Parte ricorrente ribadisce ulteriormente quanto già esposto con il motivo che precede, evidenziando come dal provvedimento impugnato non sia desumibile il processo logico-giuridico che ha condotto l’amministrazione regionale a disporre la cancellazione della ricorrente dal Registro regionale.

La Regione Veneto si è costituita in giudizio, contestando sotto ogni profilo le censure svolte in ricorso, sottolineando le ragioni della disposta cancellazione, così come debitamente supportate dall’istruttoria svolta e dalle risultanze emerse circa la struttura e le finalità proprie dell’associazione.

In modo particolare viene evidenziato che quella di volontariato rappresenta solo un’attività marginale rispetto a quella principale dell’associazione, così come rilevabile dallo statuto e confermato dai dati di bilancio.

Inoltre, viene sottolineato come le finalità e le attività svolte in prevalenza siano rivolte agli iscritti e non a soggetti terzi, in palese contrasto con il dettato normativo della legge quadro che esclude ogni vantaggio, anche indiretto, per gli aderenti alle associazioni di volontariato.

All’udienza del 15 gennaio 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Diritto

Con il ricorso in esame l’associazione ricorrente, Arciconfraternita di […], chiede l’annullamento del provvedimento (decreto dirigenziale n. 24/2008) assunto dalla Direzione Regionale Servizi Sociali, di cancellazione dal Registro Regionale delle Organizzazioni di Volontariato.

Nel provvedimento impugnato, a sostegno della disposta cancellazione, viene disconosciuta l’attribuibilità alla ricorrente della qualifica di organizzazione di volontariato ai sensi e per gli effetti di cui alla L. n. 266/91 (legge quadro) ed alla L.r. n. 40/93.

Invero, in sede di rinnovo dell’iscrizione, nonostante le modifiche apportate allo statuto, non è stata rilevata l’osservanza del principio di democraticità (con riguardo alla giurisdizione del Patriarca di Venezia) e l’esclusione di ogni interesse da parte dei soci iscritti.

In particolare, sotto tale secondo aspetto, viene evidenziato come le attività, espressamente previste dallo statuto, di esercizio del culto, della gestione del cimitero e della sepoltura degli aderenti risultano essere attività prevalenti rispetto alle ulteriori attività che l’associazione “potrà promuovere” a fini di volontariato, ai sensi della L. n. 266/91.

Parte ricorrente contesta entrambi tali assunti, rilevando il difetto di motivazione e di adeguata istruttoria.

Il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato.

Quanto al primo aspetto (assenza di democraticità) evidenziato nel provvedimento di cancellazione come ostativo al rinnovo dell’iscrizione nel Registro delle Organizzazioni di Volontariato, tenuto conto che il rispetto di tale principio implica la possibilità per i soci di partecipare liberamente e senza condizionamenti alle scelte operative ed alla gestione dell’attività dell’associazione, senza incorrere in alcun tipo di ostacolo, si osserva come l’attribuzione della giurisdizione al Patriarca, cui spetta di approvare lo statuto, i regolamenti e loro modifiche, appaia in contrasto con l’osservanza di tale requisito.

Proprio la disamina dei singoli articoli dello statuto dimostra che tale giurisdizione è in grado di incidere sullo svolgimento dell’organizzazione, in quanto al Patriarca, a mezzo di un suo delegato, spetta di approvare lo statuto, i regolamenti e relative modifiche, la nomina di un eventuale commissario ad acta in caso di necessità ed al Patriarca sarà devoluta, in caso di scioglimento, una parte cospicua del patrimonio dell’associazione (75%), mentre solo il rimanente 25% sarà devoluta ad associazioni affini iscritte al Registro.

Ma è soprattutto con riferimento al secondo profilo stigmatizzato nel provvedimento impugnato (assenza dei caratteri distintivi delle associazioni di volontariato quanto ad assenza di alcun vantaggio personale, anche indiretto, a favore degli aderenti), che risulta correttamente evidenziata la ragione per cui, in applicazione della normativa di settore, nazionale e regionale, l’associazione ricorrente non può essere annoverata fra quelle di volontariato, ma semmai (come in precedenza suggerito dagli stessi uffici regionali) fra quelle di solidarietà.

Va al riguardo ricordato il dettato normativo di cui all’art. 2 della legge regionale, il quale prescrive che l’attività di volontariato sia quella “svolta per soli fini di solidarietà e verso terzi con esclusione di ogni scopo di lucro e di remunerazione, anche indiretti. Tale attività deve essere prestata in modo diretto … mediante prestazioni personali a favore di altri soggetti ovvero di interessi collettivi degni di tutela da parte della comunità”.

Proprio dall’esame delle previsioni statutarie, in rapporto alla disciplina di legge, emerge il dato rilevato dalla Direzione regionale per cui non viene escluso ogni interesse, anche indiretto, da parte degli iscritti alle attività dell’associazione, che, al contrario, quale finalità principale, prevede – all’art 2 dello statuto – che gli aderenti saranno i destinatari dell’attività della Confraternita per la sepoltura e l’accompagnamento funebre.

Tale attività risulta prevalente rispetto a quella di volontariato ed è connessa ai contributi a tal fine versati annualmente dagli iscritti, che, se non in regola, non potranno avvalersene.

Tale configurazione risulta in palese contrasto con la previsione normativa regionale, di cui all’art. 2 della L.r. n. 40/93, coerentemente con la legge quadro n. 266/91, sopra riportata, ove è prescritto che le associazioni di volontariato debbono rivolgersi esclusivamente a fini di solidarietà verso terzi.

Ancora una volta il richiamo all’art. 2 dello Statuto, così come articolato nell’elencazione degli scopi dell’Arciconfraternita, conferma tale conclusione.

Si legge infatti, secondo l’ordine ivi seguito, che compito dell’associazione è :

“Aiutare i defunti con preghiere, indulgenze, opere benefiche e soprattutto con l’offerta del sacrificio della Messa;

Provvedere speciali sepolture per gli iscritti nel cimitero di Venezia, sia nell’Oratorio di […],… sia nei campi di inumazione successivamente concessi alla stessa e nei manufatti di proprietà del sodalizio;

Curare un conveniente accompagnamento funebre degli iscritti defunti;

Essa potrà promuovere ed esercitare opere di umana e cristiana carità suggerite dalle circostanze, contribuendo così alla rimozione delle causa di emarginazione e di abbandono dei sofferenti ed attuando possibili interventi di promozione di diritti alla vita, alla salute ed alla dignità umana.”

Risulta evidente, proprio dall’ordine in cui le attività vengono elencate dall’art.2 (peraltro rimasto invariato a seguito delle modifiche apportate dallo statuto) che l’attività di volontariato succede in ordine gradato rispetto alle attività principali, di cui si avvantaggiano gli iscritti.

I dati di bilancio, cui ha fatto riferimento la difesa regionale, relativamente alle attività svolte dalle tre sezioni dedicate ad opere di volontariato, avallano ulteriormente il giudizio di residualità di tali impegni rispetto a quelli prevalenti, anche sotto il profilo economico-contabile, dedicati al culto ed alla gestione del cimitero.

Alla luce delle ragioni sin qui esposte, il ricorso avverso il provvedimento regionale di cancellazione dal Registro Regionale delle Organizzazioni di Volontariato è infondato e va pertanto respinto

Si ritiene equo disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni altra domanda o eccezione, lo respinge.

Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, addì 15 gennaio 2009.

SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il……………..…n.………

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Direttore della Prima Sezione

T.A.R. per il Veneto – I Sezione n.r.g. 899/08