Sentenza 14 aprile 2009, n.2260

Consiglio di Stato. Sentenza 14 aprile 2009, n. 2260: “Stato giuridico del personale docente di religione cattolica in Provincia di Trento”.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 1312/2004, proposto dal prof. A. B., rappresentato e difeso in giudizio dagli Avv.ti Corrado Mauceri, Luciano Piacente e Fausto Buccellato ed elettivamente domiciliato nello studio di quest’ultimo, in Roma al Viale Angelico n. 45;

contro

la Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti S.A. Romano e N. Pedrazzoli con domicilio eletto in Roma, Viale XXI Aprile n. 11, presso l’Avv.to Sergio Panunzio;
il Sovrintendente Scolastico della Provincia Autonoma di Trento, non costituitosi;

il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica, in persona del Ministro pro-tempore, e l’Ufficio Scolastico Provinciale di Trento, rappresentato e difeso dall’Avv. Generale dello Stato con domicilio eletto in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

la Arcidiocesi di Trento, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa in giudizio dagli Avv.ti prof. Salvatore Alberto Romano e Pier Giorgio Fia ed elettivamente domiciliata nello studio del primo in Roma al Viale XXI Aprile n. 11;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo per il Trentino Alto Adige – sez. di Trento- n. 398 del 6 novembre 2003, con la quale è stato rigettato l’originario ricorso del prof. B. avverso il provvedimento n. 77 del 26.02.2002 con il quale il Sovrintendente Scolastico della provincia Autonoma di Trento ha disposto l’esclusione del ricorrente dal concorso riservato per titoli, integrato da colloquio, per insegnanti di religione cattolica nella scuola secondaria di primo e secondo grado di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 2600 del 12.10.2001, nonché in parte qua del bando di detto concorso e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Arcidiocesi di Trento, della Prov. Autonoma di Trento, del Ministero dell’Istruzione e dell’Ufficio Scolastico Provinciale di Trento;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 17 febbraio 2009 relatore il Consigliere Giulio Castriota Scanderbeg;
Uditi l’Avv. Buccellato, S. A. Romano, e l’Avv.to dello Stato Stigliano;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, docente a tempo indeterminato nei ruoli della Provincia autonoma di Trento, è stato escluso per difetto dei requisiti professionali e di servizio dal concorso riservato per insegnante di religione cattolica indetto dalla suddetta Provincia autonoma per la copertura dei posti di ruolo istituiti con Legge provinciale n. 5 del 9 aprile 2001. Ha impugnato gli epigrafati atti di esclusione dinanzi al TAR del Trentino Alto Adige assumendone sostanzialmente la illegittimità in via derivata, per essere a suo dire illegittima sul piano costituzionale, sotto svariati profili, la citata Legge provinciale n. 5/01 in esecuzione della quale il concorso è stato bandito. Il Tar, con la sentenza suindicata, ha respinto il ricorso ritenendo la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità sollevata.
Insorge avverso la detta sentenza col ricorso in esame il prof. B., riproponendo sostanzialmente in questa sede all’indirizzo della presupposta legge provinciale le censure di illegittimità costituzionale già disattese dal giudice di prime cure. Resiste con controricorso l’Arcidiocesi di Trento.
All’udienza del 17 febbraio 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. Il ricorso è infondato e va disatteso.
Col primo motivo l’appellante, nel rilevare la illegittimità degli atti di non ammissione alla selezione per cui è giudizio, già inutilmente gravati in primo grado, ripropone il motivo della pretesa non conformità a Costituzione della presupposta Legge provinciale trentina (n. 5 del 2001), nella parte in cui (art.1) la stessa istituisce posti a tempo indeterminato di docente di religione cattolica nonché in quella (art.7) recante i requisiti professionali e di servizio del personale da immettere in ruolo in sede di prima applicazione della legge ed in particolare il giudizio di idoneità da parte dell’ordinario diocesano.
Il motivo di gravame, disatteso dal primo giudicante sulla base della compatibilità dell’intervento legislativo provinciale censurato al quadro costituzionale di riferimento, si compendia pertanto nella questione della illegittimità costituzionale della richiamata legge provinciale, della quale d’altronde, come riconosce lo stesso appellante, gli atti amministrativi di non ammissione gravati in primo grado costituiscono pedissequa applicazione.
In particolare, viene dedotta la violazione degli artt. 3,7,8,20 e 33 della Costituzione, con riferimento all’art. 9 L. 25.5.1985 ed al punto 5 lett. c) del protocollo addizionale e dell’art. 21 del DPR 15.7.1988 n. 405.
Nella prospettazione dell’appellante, la citata legge provinciale trentina, di cui si sollecita un controllo incidentale di legittimità da parte della Corte costituzionale, minerebbe valori primari contenuti nei citati articoli della Carta fondamentale, ed in particolare il principio di laicità dello Stato e di libertà di insegnamento dei singoli docenti, proprio, quest’ultimo, dell’intero sistema scolastico italiano.
Sempre secondo la tesi dell’appellante il punto di equilibrio tra i vari interessi in gioco (ed in particolare la salvaguardia del principio di laicità dello Stato) sarebbe assicurato dalla disciplina concordataria, caratterizzata dal fatto che gli incarichi di insegnamento in parola hanno natura temporanea e sono affidati dalla autorità scolastica d’intesa con l’ordinario diocesano e previo accertamento di idoneità da parte di quest’ultimo. Per converso, la determinazione della Provincia di Trento di istituire un ruolo dei docenti di religione cattolica, la cui assunzione rimane subordinata al riconoscimento ed al mantenimento della idoneità da parte dell’ordinario diocesano, contrasterebbe non soltanto con la citata normativa concordataria, ma anche con i suindicati principi costituzionali.
3. La manifesta infondatezza della questione di costituzionalità sollevata consente al Collegio di tralasciare il giudizio di rilevanza, ai fini decisori, della questione medesima, pur dubbia, alla luce della pacifica e incontestata carenza, in capo all’originario ricorrente, di ogni requisito partecipativo ai fini dell’accesso alla selezione riservata di che trattasi (e quindi non soltanto del requisito del riconoscimento della idoneità da parte dell’ordinario diocesano, in relazione alla quale soltanto si appuntano, ai fini dell’ammissione in posti di ruolo dello Stato, le censure del ricorrente).
3.1 Osserva anzitutto la Sezione che la ipotizzata contrarietà della disciplina legislativa provinciale di che trattasi con quella introdotta dalla modifica degli Accordi lateranensi – ratificata con L.121/85 – non appare per vero sussistente. I termini essenziali di quell’accordo, ai fini che qui interessano, possono riassumersi nell’assunzione di uno specifico obbligo da parte della Repubblica Italiana nei confronti della Santa Sede, (pur nell’accettazione da parte di quest’ultima del pluralismo religioso quale valore primario dello Stato in sostituzione del precedente modello di Stato ), in ordine all’assicurazione del servizio di insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche; con la ulteriore connotazione della non obbligatorietà di detto insegnamento per la platea degli allievi. Tale vincolo prestazionale, assunto dallo Stato italiano nella dichiarata consapevolezza dell’importanza della religione cattolica nella tradizione culturale della Nazione, se impone allo Stato di coinvolgere l’autorità ecclesiastica nella selezione idoneativa del personale docente (art. 5 del protocollo addizionale all’Accordo del 1984), non ne condiziona tuttavia le modalità di approntamento della provvista di personale cui affidare l’insegnamento religioso, né tampoco la configurazione del modello da osservare nella scelta del relativo rapporto di lavoro; diversamente da quanto opinato da parte appellante, nessun limite o condizionamento è, infatti, rinvenibile al riguardo nelle disposizioni concordatarie, di tal che non potrebbe che riespandersi, sotto tal profilo, ogni prerogativa regolatoria ricollegabile alla sovranità statale presidiata dallo stesso art. 7 della Cost.
3.2 D’altra parte, anche la Corte Costituzionale, sia pur in un passaggio incidentale della sentenza n. 390 del 1999 (cfr. punto 6.1 della motivazione), ha avuto modo di precisare, a proposito del carattere in sé non irragionevole o arbitrario del meccanismo dell’incarico annuale quale strumento di provvista del personale docente di religione cattolica, che sono pur sempre possibili soluzioni diverse rimesse, nel rispetto degli impegni pattizi, alla discrezionalità del legislatore. E non c’è dubbio che l’opzione normativa della legge trentina si inserisce in tale cornice, laddove prevede sostanzialmente la stabilizzazione del personale insegnante di religione cattolica, senza tuttavia obliterare il coinvolgimento dell’Autorità ecclesiastica (questo sì presidiato dalla richiamata disposizione pattizia) nella scelta dei soggetti chiamati a ricoprire i posti destinati a quell’insegnamento.
Né può autorizzare conclusioni diverse, come preconizza parte ricorrente (lì dove inserisce nella rubrica del motivo di ricorso il punto 5 lett. c) del Protocollo addizionale dell’Accordo di modifica dei patti lateranensi nonché l’art. 21 del DPR 15/7/1988 n. 405 recante l’attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in Provincia di Trento), la indubbia e accentuata autonomia normativa e amministrativa di cui gode, anche nella materia scolastica, la suindicata Provincia. Casomai, i cennati profili di autonomia e la stessa codificata non interferenza (art. 5 lett. c) del Protocollo “Le disposizioni di tale articolo non pregiudicano il regime vigente nelle regioni di confine nelle quali la materia è disciplinata da norme particolari”) della normativa pattizia sulla disciplina legislativa delle Province autonome, non possono che rappresentare argomento ulteriore a comprova della legittimità di un modello organizzatorio dell’insegnamento religioso che preveda l’aggregazione degli insegnanti in un ruolo di personale a tempo indeterminato, fermo restando il già richiamato meccanismo di nomina degli insegnanti stessi delineato dall’accordo tra la Repubblica Italiana e la Santa Sede.
3.3 Quanto ai profili di ipotizzata illegittimità costituzionale della più volte citata Legge provinciale n. 5/01, valgano ad escludere ogni consistenza alla questione le seguenti brevi considerazioni.
In ordine al principio di laicità dello Stato compendiato nell’art. 7 il profilo censorio fatto proprio dall’appellante, secondo cui detto principio resterebbe pregiudicato dal riconoscimento all’autorità ecclesiastica del potere di selezionare (mercè il riconoscimento della idoneità da parte dell’ordinario diocesano) il personale da immettere in ruolo, non appare meritevole di accoglimento. Si è già detto che il meccanismo compartecipativo (tra Stato e Santa sede) nella selezione del personale cui affidare l’insegnamento della religione cattolica è frutto di una scelta assunta in sede concordataria, come tale in sé non solo non incompatibile con la Costituzione, ma alla stessa pienamente aderente (lì dove viene costituzionalizzata la fonte pattizia ai fini della regolazione dei rapporti tra stato e Chiesa, art. 7 secondo comma); l’appellante correla la potenziale illegittimità del meccanismo in rapporto alla scelta della assunzione in ruolo, e quindi stabilmente in carico allo Stato, del personale <> dalla Autorità scolastica. Ma non è certo tale opzione organizzativa, come già si è detto, a mutare la compatibilità del quadro normativo con i valori costituzionali di riferimento; a parte il fatto che è sempre l’autorità statuale a far luogo alla nomina, non è certo il grado di stabilità del rapporto lavoristico degli insegnanti di religione a modificare il giudizio di compatibilità con il principio di laicità dello Stato, tanto più che la diversa scelta organizzativa è maturata in seno a quest’ultimo (il profilo di autonomia della Provincia di Trento non modifica l’unitaria proiezione dello Stato nei rapporti di diritto internazionale) al fine di soddisfare più compiutamente l’obbligo di risultato assunto nella sede concordataria. D’altra parte, il coinvolgimento dell’autorità ecclesiastica nella scelta dei soggetti cui affidare l’insegnamento della religione cattolica (nel senso che nessuno di loro potrebbe attendere alla detta funzione di insegnamento senza l’imprimatur dell’ordinario diocesano), lungi dal minare il suindicato principio di laicità dello Stato, ovvero costituire un vulnus al principio di uguaglianza tra tutte le religioni (art. 8 Cost.) rappresenta piuttosto una scelta dettata dalla necessità di individuare, nel rispetto degli accordi pattizi, il personale che abbia le attitudini per svolgere il delicato compito di insegnamento della religione cattolica; d’altronde, una parificazione di disciplina in rapporto a tutte le professioni religiose sarebbe un non senso, atteso che la scelta laicale dello Stato (da intendersi nel senso minimo di Stato ) non potrebbe tradursi nella negazione – per contro a più riprese affermata negli stessi accordi concordatari – della diversa importanza storica del cattolicesimo, nel patrimonio culturale della Nazione, rispetto alle altre confessioni religiose; vieppiù in un territorio, quale appunto il Trentino Alto Adige, contrassegnato da un radicamento così forte dei valori della tradizione cristiana da far apparire non irragionevole la scelta della istituzione – ad opera del legislatore provinciale- di un ruolo degli insegnanti di religione al fine di assolvere il servizio di docenza.
Ancora, non appare pertinente il riferimento, tra i principi costituzionali asseritamente vulnerati dall’intervento legislativo in parola, all’art. 20 della Costituzione, secondo cui il carattere ecclesiastico ed il fine di religione o di culto di un’associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. Qui non è dato cogliere appieno neppure il profilo di censura sollevato, attesa la estrema genericità sul punto della doglianza, tenuto conto che non è ben chiaro a tutela di quale associazione o istituzione religiosa il ricorrente solleva la questione della pretesa limitazione legislativa riveniente dalla disciplina introdotta nella Provincia di Trento.
Né appar calzante il profilo della ipotizzata lesione dell’art. 33 Cost., e del principio di libertà di insegnamento con esso presidiato; vien da osservare, infatti, che detto principio conosce la sua massima espressione proprio con riferimento all’insegnamento della religione cattolica, considerato che la stessa, in quadro di generale obbligarietà degli insegnamenti, si configura (proprio in attuazione della modifica degli accordi concordatari) a guisa di materia rinunciabile dagli allievi, peraltro senza alcun obbligo di attendere ad insegnamenti sostitutivi. E, d’altra parte, su tale configurazione particolare dell’insegnamento religioso non interferisce certo la scelta del modello organizzatorio, e quindi la disposta istituzione di un ruolo stabile dei docenti in luogo del meccanismo degli incarichi annuali, proprio del precariato in cui tradizionalmente venivano ad operare gli insegnanti di religione.
3.4 Peraltro non è irrilevante osservare che anche il legislatore statale (il riferimento è alla legge nazionale n. 186/03), sia pur in epoca successiva a quella cui risale la contestata legge provinciale n.5/01), ha istituito due distinti ruoli che riguardano il personale docente di religione cattolica. Con il che restando confermato, sia pur indirettamente il rilievo secondo cui le modalità a mezzo delle quali l’ordinamento statuale o locale appronta la provvista dei docenti di religione cattolica per il disimpegno del servizio di insegnamento non snaturano il modello di Stato laico voluto dal Costituente, né accordano alla religione cattolica una corsia preferenziale rispetto alle altre religioni, atteso che il presidio contro tale rischio è ampiamente assicurato dalla configurazione dell’insegnamento stesso in termini di non-obbligo per la platea dei discenti, come messo in luce dalla Corte Costituzionale fin nella sentenza n. 203 del 1989.
In definitiva, l’istituzione di un ruolo di insegnanti a tempo indeterminato, in luogo del meccanismo degli incarichi ad tempus, si inscrive, come già detto, in un diverso modello organizzatorio del servizio di insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, il cui assolvimento ha costituito specifico impegno della Repubblica italiana in sede concordataria (art. 9, comma 2 della L. 25.3.1985 n. 121).
4. Da ultimo non coglie nel segno la censura – dedotta sempre per asserita violazione dei parametri costituzionali di cui agli artt. 3, 7, 8, 20, 33 e 97 Cost. – con la quale si lamenta la illegittima e definitiva assunzione nei ruoli dello Stato degli insegnanti di religione, mercè il meccanismo della mobilità verso altri insegnamenti, le quante volte venga revocato (art. 5 LP cit) il giudizio di idoneità da parte dell’ordinario diocesano. In tali ipotesi, opina l’appellante, l’accesso ai ruoli si rivelerebbe in tutta la sua portata discriminatoria, laddove“deve essere consentito a tutti a prescindere dagli orientamenti religiosi, culturali ecc. e soprattutto a prescindere da ogni interferenza di qualsiasi autorità ecclesiastica”.
Ma neanche tale censura è fondata.
A parte la palese irrilevanza della questione di costituzionalità ai fini del decidere (il ricorrente lamenta in ricorso la lesione costituita dalla mancata ammissione al concorso riservato e non, in tesi, una ipotetica preferenza in suo danno accordata in sede di mobilità ad un ex insegnante di religione), è a dirsi che la questione è altresì infondata nel merito. Trascura, infatti, l’appellante di considerare che l’idoneità all’insegnamento si risolve in un giudizio tecnico positivo dell’autorità ecclesiastica, la cui permanenza in capo al docente indicato è considerato a giusto titolo presupposto indefettibile ai fini dell’insegnamento della religione. Nè appare estranea al sistema proprio degli impieghi alle dipendenze delle amministrazioni la regola secondo cui, venuta meno se del caso la suddetta condizione per l’insegnamento della religione cattolica, l’insegnante di ruolo che abbia titoli professionali adeguati sia utilizzato in mobilità per altri insegnamenti, senza pregiudizio per le posizioni di altri eventuali aspiranti.
5. In definitiva, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto.
Le spese di lite di questo grado, in considerazione della particolare natura delle questioni trattate, possono essere compensate tra le parti, ricorrendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso a Roma, in Palazzo Spada, il 17 febbraio 2009 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo Presidente
Paolo Buonvino Consigliere
Roberto Garofoli Consigliere
Roberto Giovagnoli Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg Consigliere, Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 14/04/2009
Il Direttore della Sezione
Maria Rita Oliva