Sentenza 07 febbraio 2005, n.849

T.A.R. Campania. Sezione VI. Sentenza 7 febbraio 2005, n. 849: “Cappellani militari: provvedimento ministeriale di collocamento in congedo illimitato emesso in forza di giudizio di inidoneità dell’Ordinario militare”.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per la CAMPANIA – NAPOLI
Sezione VI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 12766 del 2002 proposto da D.G.
rappresentato e difeso da: Avv.to Paolo Centore presso cui elettivamente domicilia in Napoli alla via C. Rosaroll n.70

contro

MINISTERO DELLA DIFESA in persona del Ministro p.t.

COMANDO BRIGATA BERSAGLIERI GARIBALDI di CASERTA in persona del Legale Rappresentante p.t. entrambi rapp.ti e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato con domicilio eletto in Napoli Via Diaz, 11;

per l’annullamento

del provvedimento n. LEV 604091 del Ministero della Difesa, Direzione generale Leva del 09/08/2002, con il quale il Comando Brigata Garibaldi, collocava in congedo assoluto il ricorrente, a seguito della richiesta di ritiro dall’attività militare del medesimo, da parte del Superiore;

per l’esecuzione

dell’ordinanza cautelare n.769/2003 resa dal TAR Campania, sede di Napoli, sezione IV, in data 12.02.2003 nell’ambito del presente procedimento, che, in accoglimento della richiesta del ricorrente, ordinava la sospensione del provvedimento indicato sub 1);

per l’annullamento

del decreto n.1104/02 prot. del 12/12/2002 con cui si revoca il decreto n.600/02 dell’8.8.2002 e si colloca in congedo illimitato il D.; di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali ai precedenti;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Lette la memorie dell’amministrazione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 22 novembre 2004 – relatore il dr. Sergio Zeuli – i difensori: come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 22 novembre 2002 e depositato il successivo 19 dicembre G.D., Cappellano Militare di complemento chiedeva l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe.

Al riguardo, il ricorrente esponeva, in punto di fatto, le seguenti circostanze:

in data 11/07/2000 l’Amministrazione – dopo averlo nominato Cappellano Militare di Complemento – lo aveva destinato al Reggimento di Trieste, dove era rimasto fino all’8.02.2002, allorquando era stato trasferito a Caserta.

Avendo ottenuto giudizi positivi e concordanti, l’amministrazione ecclesiastica aveva avviato le pratiche per l’immissione in servizio permanente.

Inaspettatamente, in data 19.07.2002 l’Ordinario Militare in modo illogico e contro la volontà del ricorrente, richiedeva al Ministero della Difesa il collocamento in congedo di Padre Danese, indicando, a sostegno del provvedimento, una richiesta in tal senso formulata dal Superiore dell’Ordine religioso di appartenenza del ricorrente. Tuttavia, quest’ultima non era stata ritualmente preceduta dall’istanza dell’interessato, e per questo motivo, il ricorrente eccepiva l’irritualità e l’illegittimità derivata del provvedimento impugnato sub 1).

Si costituiva, con memoria formale, l’amministrazione intimata.

Il TAR, con ordinanza del 12 febbraio 2003, in accoglimento del ricorso, sospendeva il provvedimento impugnato.

Poiché l’amministrazione non aveva ottemperato alla sospensione disposta dal TAR, con atto notificato il 19 maggio 2003 e depositato il successivo giorno 29 il ricorrente promuoveva giudizio di ottemperanza.

La costituita controdeduceva che il provvedimento sospeso dal TAR era stato revocato e sostituito da altra determinazione (Decreto del 12.12.2002) che aveva disposto il collocamento in congedo illimitato del ricorrente, che non aveva conseguito il giudizio ottimo nel secondo anno di servizio nel ruolo di complemento. Che, in particolare, essendo la revoca intervenuta in epoca anteriore a quella in cui era intervenuta l’ordinanza di sospensione del TAR, non vi era stata neppure inottemperanza a quest’ultima.

Con motivi aggiunti successivamente depositati, il ricorrente impugnava infine anche quest’ultimo provvedimento, deducendone l’illegittimità per violazione del divieto di integrazione successiva della motivazione, dal momento che, all’originaria giustificazione del collocamento in congedo, fondata sul dato procedimentale della richiesta avanzata dal Padre Superiore, era stata indebitamente aggiunta un’argomentazione ultronea, ossia l’atto dell’Ordinario Militare che aveva ritenuto inidoneo il Sacerdote alla vita militare, non avendo questi conseguito il giudizio corrispondente alla qualifica “ottimo” nel secondo anno di attività spirituale.

Oltre che illegittima perché oggetto di indebita integrazione, il provvedimento di collocamento in congedo, era altresì viziato perché fondato su di un giudizio, quello da ultimo ricordato dell’Ordinario Militare, errato e contrastante coi lusinghieri apprezzamenti ottenuti dal D. nel periodo di servizio, elementi tutti emergenti dal rapporto informativo stilato dall’Autorità Militare che rappresentava la fonte dalla quale l’Ordinario avrebbe dovuto attingere le note caratteristiche del valutato.

L’amministrazione intimata, con ulteriore memoria, confutava anche questi motivi aggiunti adducendo, oltre che l’irricevibilità di essi, l’infondatezza del rilievo in ordine alla successiva integrazione del provvedimento originariamente impugnato, nonché di quelli formulati avverso il giudizio dell’Ordinario Militare che attestava l’inidoneità del D. alla vita militare.

La convenuta segnalava, sul punto, che:

il primo decreto era stato revocato – peraltro prima dell’ordinanza di sospensione emessa dal TAR – (e non integrato, ma) integralmente sostituito dalla successiva collocazione in congedo del ricorrente, e che pertanto i due provvedimenti erano del tutto autonomi fra loro, essendo fondati su presupposti e valutazioni diversi;

quanto al secondo, che l’atto era stato emesso nell’ambito del procedimento di ammissione al servizio permanente del Cappellano e, a tale scopo, era necessario acquisire il giudizio di idoneità dell’Ordinario Militare. E poiché questi si era espresso in termini negativi, l’amministrazione aveva dovuto disporre il collocamento in congedo illimitato del Danese.

Peraltro, neppure risultava fondata in fatto, per l’amministrazione, la ricostruzione operata in ricorso perché il Danese era a conoscenza del giudizio di mediocrità dell’Ordinario Militare ben prima di proporre il ricorso per l’annullamento del primo provvedimento ed aveva maliziosamente taciuto questa circostanza.

Infine, quanto alle censure relative al provvedimento di collocazione in congedo, la convenuta deduceva che:

corrispondeva ad un dato di fatto non contestato, che il ricorrente ebbe a rivelare caratteristiche personali poco adatte alla vita militare, per come emerse dalle note informative redatte dall’Ordinario Militare;

tanto meno era fondato l’assunto della discordanza fra queste ultime e quelle redatte dall’amministrazione militare, in quanto ai sensi dell’art.26 L.512/1961, l’Ordinario può valutare tutti gli elementi a sua disposizione, integrandoli in un giudizio complessivo ed escludendosi, dalla normativa richiamata, che questi sia vincolato dai rapporti redatti dall’amministrazione militare;

infine, essendo l’Autorità dotata di poteri valutativi, l’attività da questi posta in essere non necessita di motivazione estesa e puntuale ed è sottratta al giudizio di legittimità.

All’udienza pubblica del 22 novembre 2004 il ricorso veniva introitato in decisione.

DIRITTO

Ai fini della presente decisione, é necessario preliminarmente ricostruire lo svolgimento dei fatti.

In data 8 agosto 2002 la Direzione Generale Leva del Ministero della Difesa a seguito di richiamo presentato dal Superiore Provinciale, dispose il collocamento in congedo illimitato del Cappellano D. L’atto venne successivamente revocato perché l’autorità ecclesiastica chiese all’Ordinario Militare di considerare revocata la precedente istanza di rientro.

Successivamente, con nota del 23.9.2002 l’Ordinario Militare comunicava all’amministrazione militare che, non avendo il Danese conseguito il giudizio “ottimo” alla scadenza del secondo anno del servizio di complemento, era da ritenersi non idoneo ad entrare nel ruolo del servizio permanente effettivo.

Preso atto del giudizio, l’amministrazione intimata emetteva, in data 12.12.2002, un decreto con cui: 1. veniva revocato in via ufficiosa il precedente collocamento in congedo del ricorrente; 2. disponeva la cessazione dal servizio del medesimo a decorrere dal 31.8.2002 perché giudicato non idoneo al passaggio in servizio permanente.

Tanto premesso a causa dell’intervenuta revoca dell’originario provvedimento, vi è sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente con riferimento al primo degli atti impugnati.

Va inoltre disattesa, per lo stesso motivo, la richiesta di esecuzione dell’ordinanza di sospensione del TAR, avendo quest’ultima ad oggetto un provvedimento già revocato, al momento in cui la pronuncia giudiziale intervenne: il provvedimento di revoca è infatti del 12 dicembre 2002, mentre l’ordinanza del TAR è del 12 febbraio 2003. Non può pertanto sostenersi, come illogicamente ritenuto in ricorso, che, con il provvedimento del 12.12.2002 l’Amministrazione della Difesa abbia “aggirato” l’ordine giurisdizionale.

Del resto, il nuovo atto di collocamento in congedo risulta emesso sulla base di presupposti e motivazioni del tutto diversi da quelli che fondavano l’originario provvedimento. Segnatamente, l’atto fonda i suoi effetti sulla “proposta dell’Ordinario Militare di cui alla lettera n.3589 del 23.9.2002” che fa divenire parte integrante del provvedimento. Questa novità, rispetto alla precedente deliberazione dell’agosto, la fa divenire determinazione nuova e diversa da quella oggetto della valutazione cautelare del giudice amministrativo, come peraltro dimostra il fatto che essa si fonda su di una proposta dell’Ordinario Militare successiva al provvedimento di originario collocamento in congedo del ricorrente: l’atto propositivo dell’Autorità ecclesiastica, infatti, risulta emesso il 23 settembre 2002, mentre il primo provvedimento porta la data dell’08 agosto 2002.

Per gli stessi motivi si deve escludere che il provvedimento del 12 dicembre 2002 rappresenti un’integrazione della motivazione del precedente provvedimento, perché quest’ultimo, come detto, lungi dall’essere stato confermato dall’amministrazione, è stato da questa revocato.

Sul punto relativo al se tale procedura sia o meno corretta, ed al se questo provvedimento del 12 dicembre 2002 sia o meno affetto da illegittimità derivata, il ricorrente articola gli ultimi, autonomi motivi di ricorso, che vanno affrontati in questa parte della motivazione.

Innanzitutto va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per intempestività dell’impugnazione, mancando la prova che al D. venne notificato il provvedimento in data 30.05.2003,

Quanto alle eccezioni formulate in ricorso, avuto riguardo alle violazioni della legge sul procedimento, va osservato che il D. venne reso edotto dall’Ordinario Militare, che lo convocò in data 8 giugno e 16 luglio 2002, del giudizio di mediocrità da lui ottenuto: di tanto dà atto la stessa autorità religiosa che non viene smentita sul punto dal ricorrente. In queste evenienze perdono perciò di pregio le eccezioni procedurali formulate, perché il religioso è stato posto in condizione di far valere, nel corso del procedimento, tutte le obiezioni che ritenesse opportune.

Quanto alla legittimità sostanziale della procedura adottata, devesi ricordare che, ai sensi dell’art. 28 L.512/1961, “la nomina a cappellano militare addetto in servizio permanente è conferita, nei limiti dell’organico e secondo le norme dell’art. 17, ai cappellani militari addetti di complemento che ne facciano domanda, [che] abbiano prestato almeno due anni di servizio continuativo riportando la qualifica di ottimo e non abbiano superato il 50° anno di età.”

Orbene nelle “note” redatte dall’Ordinario Militare si legge che il Cappellano, “dopo il primo anno di vita militare che ha affrontato con entusiasmo ricevendo apprezzamento e stima, ha rivelato delle caratteristiche della sua personalità che lo rendono poco adatto per la vita militare e al rapporto col mondo operativo dei soldati.

Nella nuova destinazione si sono manifestate subito queste carenze che i soldati hanno notato e sottolineandole hanno reso difficile la convivenza in caserma.

Si pensa che la vita militare non sia fatta per lui, ma che possa essere aiutato da una buona esperienza di vita religiosa in comunità, per la quale, d’altra parte, è stato formato come religioso camilliano.

Per questo motivo, pensiamo dopo i due anni come ufficiale di complemento di fargli sospendere il servizio come cappellano militare.”

E’ evidente che l’Ordinario Militare ha, con tale valutazione, espresso un giudizio sfavorevole in ordine alle attitudini del ricorrente allo svolgimento delle funzioni di Cappellano militare.

Ed è altresì evidente che, nel caso di specie, per la definitiva immissione in servizio mancava appunto il conseguimento della qualifica ai sensi del citato articolo 28, perché il D. non aveva ottenuto, al termine del biennio del servizio di complemento, a giudizio della Superiore Autorità, la qualifica di ottimo, ma bensì quella di “mediocre”; e poiché questo era un elemento necessario ad integrare la procedura di immissione in servizio permanente, vi è chiaramente un motivo ostativo alla pretesa vantata dal ricorrente.

Tanto meno è fondata l’obiezione che ritiene implicitamente che detto diritto sia stato acquisito dal ricorrente , in via automatica, allo scadere del biennio a seguito della revoca dell’istanza di rientro originariamente formulata, da parte del Superiore Provinciale. Il procedimento per l’immissione in servizio permanente, infatti, all’atto della revoca dell’istanza da parte del Superiore Provinciale non si era ancora concluso e necessitava, come detto, del giudizio dell’Ordinario Militare. Quest’ultimo, sopravvenuto in termini negativi, si è venuto inevitabilmente a frapporre all’auspicato effetto favorevole.

Parte ricorrente evidenzia inoltre la sussistenza del vizio di eccesso di potere nell’esercizio di quest’ultima attività da parte dell’Autorità ecclesiale, in particolare rinvenendone i sintomi nell’essersi questo giudizio sensibilmente discostato da quelli elaborati dall’Amministrazione Militare.

Nella prospettazione attorea si dà evidentemente per presupposto che esistesse non solo un obbligo dell’Ordinario Militare di tenere in debito conto le risultanze del procedimento valutativo di competenza dell’amministrazione militare, ma anche una sorta di vincolatività dei risultati raggiunti da quest’ultima, che si proietta, limitandolo, sul potere dell’autorità ecclesiale.

L’assunto non è condivisibile. Infatti, in ossequio al vigente impianto costituzionale relativo ai rapporti tra Stato e Chiesa Cattolica, la Legge n.512 del 1961, nel disciplinare lo Stato giuridico del personale dell’assistenza spirituale alle Forze armate dello Stato è partita dal postulato dell’esistenza di due ordinamenti giuridici, quello statale e quello canonico, fra loro paralleli e reciprocamente intersecantisi, senza che giammai uno dei due prevalga sull’altro, nel tentativo, (riuscito), di assicurare una sostanziale autonomia degli atti e dei giudizi che si vengono via via a formare nel corso dei procedimenti avviati da entrambe le autorità e che possono, come in tal caso, presentare connessioni fra loro.

Tale “filosofia legislativa” traspare da tutte le disposizioni ivi contenute, in particolare le norme più significative in tal senso sono l’art.2 che conferisce la direzione del servizio dell’assistenza spirituale alle Forze armate dello Stato all’Ordinario militare per l’Italia e che lo assimila, al comma 2 al grado di Generale di Corpo d’Armata. L’art. 3 che assegna a quest’ultimo organo la giurisdizione ecclesiastica sui cappellani militari nonché sul personale religioso maschile e femminile addetto agli ospedali militari, sul personale delle Forze armate dello Stato e su quei Corpi, la cui assistenza spirituale fosse affidata all’Ordinario militare dalle autorità governative, d’intesa con la superiore autorità ecclesiastica. L’art. 15 che struttura l’ordinamento gerarchico dei cappellani militari ed infine l’articolo 16 che, in tema di stato giuridico dei cappellani militari, precisa che esso “è costituito dal loro stato di sacerdoti cattolici e dal complesso dei doveri e diritti inerenti al grado di cappellano militare, secondo le disposizioni della presente legge”.

La natura e gli eventuali limiti del potere valutativo conferito all’Ordinario Militare rispetto al singolo Cappellano, suo inferiore gerarchico, vanno allora investigati nell’ambito di questa cornice normativa. Di questo potere si occupano specificamente, oltre che il già ricordato articolo 28, anche gli articoli 17 e 26 della 512 del 1961.

Il primo di essi, meno interessante nell’economia del presente discorso, – sottolineando ancora una volta l’esistenza di una “convergenza parallela” fra competenze militari ed ecclesiastiche, – prescrive che “la nomina dei cappellani militari è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro per la difesa, previa designazione dell’ordinario militare”.

Degno di particolare attenzione è piuttosto il secondo articolo menzionato perché, delineando le modalità di esercizio del potere conferitogli, si pone come vera e propria fonte normativa principale del rapporto oggetto del procedimento.

Si deve pertanto procedere prima ad una sua interpretazione “testuale”, quindi inseritolo nella più ampia cornice tratteggiata, elaborarne un’interpretazione “(con)testuale”.

Sotto il primo profilo si osserva che esso dispone che “L’Ordinario Militare o, per sua delega, il Vicario generale militare, sulla base del rapporto informativo e di ogni altro elemento a disposizione, compila, entro il mese di gennaio dell’anno successivo, le note caratteristiche per ciascun cappellano militare integrate da un giudizio complessivo espresso per le qualifiche di ottimo, buono, mediocre, insufficiente. 2 La qualifica di ottimo può essere conferita al cappellano militare che, spiccando per l’insieme delle sue qualità positive, abbia dato in servizio rendimento pieno e sicuro. 3 La qualifica di buono è concessa al cappellano militare che abbia dato in servizio soddisfacente rendimento. 4 Il cappellano militare di scarso o scarsissimo rendimento in servizio è qualificato, rispettivamente, mediocre o insufficiente.

Come è agevole notare, la norma esclude che detto giudizio sia in qualche modo vincolato dalle valutazioni eventualmente operate dall’amministrazione militare. E che tali limiti non siano configurabili è confermato dal capoverso che specifica che “Qualora per uno o più anni non sia stato possibile compilare il rapporto informativo da parte degli organi competenti, la Commissione di cui all’art. 83,(organo collegiale composto esclusivamente da autorità ecclesiastiche NdR) valutati gli elementi in possesso dell’Amministrazione, esprime un “giudizio complessivo”.

A non diversi risultati si giunge calando la norma nella cornice istituzionale sopra individuata perché l’attribuzione di un potere valutativo in capo all’Ordinario Militare va senz’altro inscritta in quell’ottica di “separazione delle sfere di competenza tra autorità religiosa e statale” ivi tratteggiata.

L’esercizio di esso da parte di un organo ecclesiastico è invero giustificabile, solo a condizione che non divenga uno strumento per intromettersi in questioni di esclusiva competenza statale e rimanga relegato a valutazioni esclusivamente riferibili al modo di amministrare il sacramento da parte del valutato ed alla conformità di esso ai principi dell’etica cristiana e della morale cattolica. E’ di converso altrettanto evidente che l’amministrazione militare non ha titolo per interloquire sugli esiti di quest’ultimo giudizio, e che tanto meno le sue pregresse valutazioni possono influenzare il medesimo.

In altre parole al concetto di “rendimento” di cui si fa cenno nel richiamato articolo 26, va attribuito un significato sostanzialmente immateriale, riferendosi esso pur sempre al “servizio di assistenza spirituale prestato alle Forze armate dello Stato, istituito per integrare, secondo i principi della religione cattolica, la formazione spirituale delle Forze armate stesse”,come ribadisce peraltro l’art.1 della legge 512. Questo concetto non può avere invece attinenza, se non lessicale, con l’omonimo termine utilizzato altrove dal legislatore e destinato ad imprimere efficienza all’azione della PA, il quale presenta invece connotati schiettamente economici.

Da tutto ciò consegue che il provvedimento del 12.12.2002 – fondato su argomentazioni di esclusiva competenza dell’ordinario Militare, peraltro in sé non contestate dal ricorrente è del tutto legittimo perché motivato sulla base di un diniego sulla cui validità ed efficacia l’amministrazione militare non avrebbe potuto interloquire.

L’atto ecclesiastico, a sua volta, appare legittimo Innanzitutto perché non doveva uniformarsi alle valutazioni dell’amministrazione militare. In secondo luogo, perché – alla luce di un giudizio estrinseco in ordine al modo in cui risulta essere stato esercitato il potere ecclesiale nella specie, – non paiono evidenziarsi sintomi di un abuso delle sue prerogative, da parte dell’organo decidente. Non si dimentichi, a tal proposito, che, come ricordato nella relazione esplicativa dell’Ordinario Militare versata in atti, il giudizio di mediocrità è stato formulato con riguardo a comportamenti del Cappellano, valutati “sui piani dell’etica cristiana e della morale cattolica”, a fronte dei quali non si vede quale influenza avrebbero potuto esercitare i giudizi degli organi militari.

Per tutti questi motivi il ricorso va respinto. Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli Sezione VI, sul ricorso n. 12766 del 2002 meglio in epigrafe specificato, proposto da G.D. respinge il ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Michele Perrelli
Presidente

Maria Abbruzzese
Correlatore

Sergio Zeuli
Relatore estensore