Sentenza 07 maggio 2004, n.4447

Consiglio di Stato. Sezione Sesta. Sentenza 14 dicembre 2004, n. 8026: “Carattere di specialità della posizione dei docenti di religione cattolica”.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 11239/2003 proposto da C.R., C.E., D.L. V., F.P., D.C., F.S., B.G., M.S., O.M., A.C., G.M., B.P., rappresentate e difese dagli avv.ti Andrea Maria Valorei, Sandra Mazzorana e Domenico Battista, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via degli Scipioni, n. 268;

contro

– il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica e la Soprintendenza Scolastica per la Provincia Autonoma di Trento, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge presso la sede della stessa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– la Provincia Autonoma di Trento, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv.to Fabio Lorenzoni, elettivamente domiciliata presso lo stesso in Roma, via del Vicinale, n. 43;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, sede di Trento, n. 280/2002 del 14.07.2003 e degli atti impugnati in primo grado;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e della Provincia Autonoma di Trento;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 7 maggio 2004 il Consigliere Polito Bruno Rosario;
Uditi i difensori delle parti come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto avanti al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento la sig.ra C.R., unitamente agli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutte insegnanti di scuola elementare nella provincia di Trento, impugnava la determinazione del Dirigente della Soprintendenza Scolastica per la Provincia Autonoma di Trento n. 240 del 24.06.2002, di approvazione delle graduatorie permanenti definitive, previste dalla legge 03.05.1999, n. 124, per l’immissione in ruolo e per il conferimento degli incarichi a tempo determinato a personale docente nella scuola elementare, nella parte in cui non è stato riconosciuto nei loro confronti il punteggio per i servizi di insegnamento della religione cattolica in precedenza prestati.
Per quanto possa occorrere l’impugnativa era estesa agli atti presupposti ed, in particolare, alla tabella di valutazione dei titoli di cui al d.m. 12.02.2002, n. 11; al decreto direttoriale del Direttore Generale del personale della scuola e dell’amministrazione in data 12.02.2002; alla deliberazione della Giunta Provinciale della Provincia Autonoma di Trento n. 310/2002 del 22.02.2002, di recepimento ed interpretazione dei cennati provvedimenti dello Stato.
Avverso detti provvedimenti deducevano, in via principale, motivi di violazione e falsa applicazione degli artt. 1 della legge n. 124/1999; 399 e 401 del d.lgs. n. 297/1994, nonché delle disposizioni regolamentari attuative; della tabella di valutazione dei titoli approvata con d.m. n. 11/2002
In via subordinata, in relazione all’omessa valutazione dei periodi di insegnamento di religione quantomeno con attribuzione di sei punti per anno scolastico, quale servizio di insegnamento elementare “non specifico”, assumevano la violazione del d.m. 25.05.2000, n. 201; del principio di mobilità professionale degli insegnanti di religione sancito dall’art. 5 della L.P. n. 5/2001, nonché il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà e manifesta ingiustizia, in raffronto alle deliberazione della Giunta Provinciale di Trento n. 2597 e 2599/2001 relative alla copertura dei posti di ruolo di insegnante di religione cattolica nella scuola elementare.
Il ricorso era respinto con sentenza del T.R.G.A. di Trento n. 280/2002 del 14.07.2003.
Avverso detta decisione le insegnanti elementari indicate in epigrafe hanno proposto appello e rinnovato avverso gli atti impugnati i motivi di legittimità già articolati in primo grado.
Si è costituita in giudizio la Provincia Autonoma di Trento che ha contrastato nel merito i motivi di gravame e chiesto il rigetto dell’appello.
Si è altresì costituita dell’Amministrazione dell’Istruzione, Università e Ricerca, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla presente controversie, nonché il difetto di legittimazione passiva, vertendo nella sostanza il contenzioso su atti della sola Provincia Autonoma di Trento.
All’udienza del 7 maggio 2004 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1) Non va condivisa l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa erariale.
La presente controversia ha ad oggetto il provvedimento del Dirigente della Soprintendenza Scolastica per la Provincia Autonoma di Trento di approvazione delle graduatorie permanenti definitive previste dalla legge 03.05.1999, n. 124, nonché gli atti ad esso preordinati, per l’immissione in ruolo e per il conferimento degli incarichi e tempo determinato a personale docente nella scuola elementare.
L’art. 68 del d.lgs. 03.02.1993, n. 29, (ora art. 63, comma quarto, del d.lgs. 30.03.2001, n. 161) con riguardo al contenzioso relativo al rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti mantiene ferma la “giurisdizione del giudice amministrativo (nelle) controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”. Gli atti di formazione ed approvazione delle graduatorie per il conferimento degli incarichi e la graduale immissione in ruolo dei docenti interessati sono caratterizzati da evidenti aspetti di concorsualità che ha luogo, previa verifica del possesso dei requisiti di legge, in base alla valutazione di titoli cui segue l’assegnazione della posizione utile per aspirare alla costituzione del rapporto i lavoro alle dipendenze della P.A., sia esso di durata temporanea (incarico), sia esso a tempo indeterminato (immissione in ruolo). Si versa, quindi a fronte di un fase procedimentale di natura selettiva agli effetti della graduazione dei docenti interessati, che precede la costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione, la cui cognizione, in relazione alla norma sul riparto di giurisdizione in precedenza richiamata, resta assegnata al giudice amministrativo.
2) Non va condivisa la richiesta di estromissione dal presente giudizio formulata dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.
L’impugnativa è, invero, indirizzata anche avverso provvedimenti emessi dalla predetta Amministrazione, in particolare contro il d.m. n. 11 del 12.02.2002 di approvazione della tabella di valutazione dei titoli per l’inserimento nelle graduatorie permanenti. Le ricorrenti, hanno pertanto correttamente chiamato in giudizio, oltre la Provincia Autonoma di Trento, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, che è l’organo che ha emanato l’atto oggetto di contestazione ed al quale, ai sensi dell’art. 21, primo comma, della legge 06.12.1971, n. 1034, e successive modificazioni, deve essere notificato il ricorso.
3) Passando all’esame nel merito dell’ appello le ricorrenti, tutte insegnanti di scuola elementare nell’ambito della Provincia Autonoma di Trento, con un primo ordine di argomentazioni, a sostegno dell’illegittimità della mancata attribuzione del punteggio nella misura prevista alla lettera B, punto 1), nella tabella approvata d.m. n. 11 del 12.02.2002 per i periodi di servizio resi in qualità di insegnanti di religione cattolica nella scuole statali, richiamano l’art. 21, comma secondo, del d.P.R. 15.07.1988, n. 405, che, nello stabilire i criteri di applicazione nella Provincia di Trento dell’art. 9, comma secondo, della legge 25.03.1985, n. 121, (ratifica ed esecuzione dell’accordo che apporta modificazioni al concordato lateranense), enunzia il principio che “nella Provincia di Trento l’insegnamento della religione cattolica, secondo le consolidate tradizioni locali, è compreso nella programmazione educativa della scuola” e sottolineano la peculiarità e la posizione di piena autonomia nel contesto nazionale dell’ordinamento scolastico della predetta Provincia alla quale, per effetto del d.lgs. 24.07.1996, n. 433, sono state conferite le attribuzioni dello Stato in materia di istruzione elementare e secondaria, compreso lo stato giuridico ed economico degli insegnanti.
Osserva la Sezione che l’invocato art. 21, comma secondo, del d.P.R. n. 405/1988, sulle modalità in base alle quali deve aver luogo l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole della Provincia di Trento, non introduce principi difformi da quelli enunciati all’art. 9, comma secondo, della legge n. 121/1995, di ratifica delle modifiche al concordato lateranense.
Stabilisce la menzionata disposizione che “La Repubblica Italiana, riconoscendo il valore della cultura religiosa e tenendo conto che i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano, continuerà ad assicurare, nel quadro delle finalità della scuola, l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole non universitarie di ogni ordine e grado”.
Dalla norma concordataria si enucleano i seguenti dati significativi: 1) il riconoscimento del valore della cultura religiosa; 2) la considerazione dei principi del cattolicesimo come parte del patrimonio storico del popolo italiano; 3) la continuità dell’impegno dello Stato italiano nell’assicurare, come precedentemente all’accordo, l’insegnamento di religione nelle scuole non universitarie; 4) l’inserimento di tale insegnamento nel quadro delle finalità educative della scuola (cfr. Corte Costituzionale, n. 203 dell’11/12.04.1989).
L’ art. 21, comma secondo, del d.P.R. n. 405/1988, in precedenza richiamato, in piena sintonia con la norma concordataria, ribadisce il valore della cultura religiosa, quale retaggio e patrimonio storico tradizionale della Provincia di Trento, nonché l’impegno ad assicurarne l’insegnamento nell’ambito della programmazione educativa e didattica della scuola. Quanto ai soggetti abilitati ad impartire il predetto insegnamento la disposizione in esame, con previsione reiterativa dell’art. 2, comma quinto, dell’intesa tra Autorità Scolastica Italiana e Conferenza Episcopale Italiana, approvata con d.P.R. 16.12.1985, n. 761, stabilisce che “l’insegnamento della religione cattolica . . . è impartito da appositi docenti che siano sacerdoti o religiosi oppure laici riconosciuti idonei dall’ordinariato diocesano, nominati dall’autorità scolastica competente, d’intesa con l’ordinario stesso”.
Non può, pertanto, accedersi alla tesi delle ricorrenti tese a rivendicare, in virtù dei periodi di insegnamento di religione cattolica, una posizione del tutto omologa a quella dei docenti ordinari con ogni effetto ai fini dell’inserimento nelle graduatorie per l’accesso agli incarichi ed alla nomina in via definitiva. Deve quindi, ribadirsi – anche con riguardo alle insegnanti di religione cattolica nelle scuole elementari della Provincia Autonoma di Trento – l’indirizzo giurisprudenziale che ha costantemente riconosciuto il carattere di specialità della posizione dei docenti di religione, in relazione ai differenziati profili di abilitazione professionale richiesti, alle distinte modalità di nomina e di accesso ai compiti didattici, alla peculiarità dell’oggetto dell’insegnamento, che non ne sentono l’omologazione agli insegnanti in posizione ordinaria (cfr. Cons. St., Sez. VI^, n. 5153 del 28.09.2001; n. 530 del 27.04.1999; n. 756 del 12.05.1994).
Ad analoga conclusione si perviene anche muovendo dall’esame del punto B della tabella di valutazione dei titoli utili al collocamento in graduatoria, approvata con d.m. n. 11/2002 e recepita dalla Provincia di Trento.
Costituisce, intatti, secondo i criteri ivi indicati periodo di insegnamento utile all’ ammissione a punteggio “il solo servizio . . . relativo alla classe di concorso o posto per il quale si chiede l’inserimento in graduatoria”. E’ agevole rilevare che l’attività di insegnante di religione cattolica, nei suoi obiettivi di apprendimento dei principi della dottrina della Chiesa Cattolica, ha un oggetto specifico, del tutto distinto dalle materie e dai programmi scolastici della scuola primaria.
L’attribuzione di punteggi in misura proporzionale ai pregressi periodi di servizio tende a premiare – ai fini della graduazione dei docenti che aspirano al conferimento degli incarichi ed alla definitiva immissione in ruolo – le esperienze acquisite e l’affinamento professionale che deriva dal precedente esercizio delle funzioni di docente nel posto per il quale si concorre. L’insegnamento, quindi, non costituisce una generica e comune esperienza didattica da far valere in ogni settore disciplinare, ma uno specifico elemento di qualificazione professionale per i compiti di docente corrispondenti al posto di ruolo al quale si vuole accedere.
Il criterio selettivo recepito negli atti impugnati non si configura, quindi, discriminatorio, stante l’evidente non omogeneità dei servizi resi nella qualità di insegnante della religione cattolica e di insegnante ordinario di scuola primaria e, nei sensi della non assimilabilità delle due tipologie di servizi, si è altresì pronunziata la Corte Costituzionale con decisione n. 343 del 22.07.1999, in relazione ad analoga fattispecie inerente all’assunzione in ruolo.
Sotto ulteriore profilo, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 124/1999, l’inserimento nelle graduatorie permanenti resta subordinata al superamento di un “concorso regionale per titoli ed esami, per la medesima classe di concorso e per il medesimo posto”. Il meccanismo predisposto per il reclutamento e la graduazione dei docenti si basa quindi sullo stretto collegamento fra il possesso di un determinato titolo di studio, il superamento di prove idoneative per classi di concorso e posti determinati, l’esercizio di attività di insegnamento che per contenuto funzionale e professionale siano riconducibili alle classi e posti per i quali si è conseguita l’idoneità, risultando in conseguenza del tutto irrilevanti le attività didattiche svolte per classi e posti diversi da quelli per i quali è intervenuto il giudizio di idoneità.
Quanto su esposto vale anche in ordine all’istanza delle ricorrenti tesa ad ottenere l’assegnazione di un punteggio in misura dimidiata per i periodi di insegnamento di religione, da considerarsi come “servizio non specifico”. Anche per i titoli di servizi presi in considerazione alla lett. A, punto 2, della tabella approvata con d.m. n. 11/2002, è mantenuto fermo il criterio dell’attinenza “alla classe di concorso o posto per il quale si chiede l’inserimento in graduatoria”, mutando solo la tipologia degli enti alle dipendenze dei quali è stata svolta l’attività di insegnamento, individuati, per ciò che interessa la presente controversia, anche “nelle scuole elementari parificate”.
La scelta della Provincia Autonoma di Trento di adeguarsi ai criteri di valutazione dei titoli stabiliti dal M.I.U.R. con il d.m. n. 11/2002, si sottrae infine alle censure di eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà e violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, formulate dalle istanti con richiamo al criterio recepito dalla predetta Provincia, in sede di copertura dei posti di ruolo assegnati ai docenti di religione cattolica per effetto dell’art. 2 della L.P. n. 5/2001, di riconoscere ai fini della graduazione dei docenti interessati anche un punteggio per l’ordinario servizio di insegnamento della scuola elementare (c.d. servizio non specifico)
Risulta evidente la diversità e non omogeneità della fattispecie messe a confronto in relazione ai differenziati sistemi di reclutamento dei docenti, nel primo caso in base al meccanismo stabilito dalla legge n. 124/1999, teso a verificare in requisiti di idoneità degli insegnanti sia in base a precedente prova selettiva, sia in relazione all’affinamento professionale derivante dall’insegnamento pregresso nel posto per il quale si concorre; nel secondo in applicazione di norma speciale (art. 7, comma primo, della L.P. n. 5/2001) tesa rendere a stabile la posizione degli insegnante di religione nei limiti degli istituiti posti di ruolo. Alla diversità dell’oggetto del provvedere e dei sistemi di reclutamento può pertanto corrispondere una differenziata regolamentazione dei titoli di carriera suscettibili di valutazione.
Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto.
Le spese del giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello in epigrafe.
Compensa fra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.