Sentenza 17 settembre 1996

Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Sentenza 17 settembre 1996.

Manoussakis e altri c. Grecia

(omissis)

II. Presunta violazione dell’articolo 9 della convenzione

37. Secondo i richiedenti, la Legge n. 1363/1938 e il decreto che la perfeziona del 20 maggio-2 giugno 1939 contiene il divieto generale e permanente di aprire una chiesa o un luogo di culto di qualsiasi religione – la legge usa il termine “fede” – che non sia la religione ortodossa. Essi sostenevano che questo divieto poteva essere tolto solo con una decisione formale o uno specifico provvedimento discrezionale.

Questo potere discrezionale derivava chiaramente, a loro avviso, dalla sezione 1 della Legge n. 1363/1938, che dà al Governo la facoltà di concedere o di rifiutare l’autorizzazione, o di mantenere il silenzio in merito a una domanda debitamente sottoposta, senza fissare alcun limite di tempo o stabilire alcuna sostanziale condizione.

Essi sostenevano che una Legge che rende la pratica della religione soggetta a previa concessione di un’autorizzazione, in mancanza della quale si incorre in sanzioni penali, costituiva un “impedimento” per quella religione e non si poteva considerare una legge atta a proteggere la libertà di religione ai sensi dell’Articolo 13 dalla Costituzione. Riguardo alla libertà di religione e di culto, la Costituzione pretendeva di essere più protettiva della Convenzione, o come minimo non di meno, perché i soli motivi per cui ammetteva restrizioni sull’esercizio di qualsiasi “religione conosciuta” erano l'”ordine pubblico” e la “morale pubblica” (vedi paragrafo 20 sopra).

Inoltra, i richiedenti hanno fatto notare il carattere insolito, per quel che riguarda il diritto pubblico e amministrativo greco, della procedura stabilita dalla Legge n. 1363/1938 per la costruzione o la gestione di un luogo di culto. é stata la sola per cui si è disposto l’intervento di due autorità, quella amministrativa e quella religiosa. Hanno criticato il modo in cui il Consiglio di Stato ha interpretato questa Legge, cioè nel contesto delle limitazioni, delle proposte e delle direttive della Costituzione, e l’importanza attribuita dal detto Consiglio all’osservanza delle condizioni stabilite dal Regio Decreto del 20 maggio-2 giugno 1939 per presentare nella debita forma richieste di autorizzazione insieme a tutto ciò che queste condizioni comportano in quanto a processo inquisitorio e alla difficoltà di ottenere tale autorizzazione. I termini di questo decreto conferiscono svariati poteri discrezionali, ognuno dei quali era un motivo sufficiente per rispondere negativamente alla domanda.

38. La Corte osserva che la lamentela dei richiedenti è rivolta non tanto contro il trattamento di cui essi stessi erano stati vittime quanto contro il generale ostruzionismo di cui i testimoni di Geova sono stati oggetto quando volevano aprire una chiesa o un luogo di culto. Perciò in sostanza mettono in discussione le disposizioni della legislazione interna pertinente.

Tuttavia la Corte non ritiene necessario decidere in merito alla questione se l’interferenza di cui sopra era “prevista dalla legge” in questo caso perché era comunque incompatibile con l’Articolo 9 della Convenzione per altri motivi (vedi, mutatis mutandis, la sentenza Funke contro Francia del 25 febbraio 1993, Serie A n. 256-A, p. 23, ß 51, e il paragrafo 53 sotto).

(omissis)

39. Secondo il Governo, la pena inflitta ai richiedenti serviva a proteggere l’ordine pubblico e i diritti e le libertà di altri. In primo luogo, se il concetto di ordine pubblico presenta caratteristiche comuni alle società democratiche in Europa, la sua sostanza varia a motivo delle caratteristiche nazionali. In Grecia praticamente l’intera popolazione è di fede cristiana ortodossa, che è strettamente legata a momenti della storia della nazione greca.

La Chiesa Ortodossa ha tenuto viva la coscienza nazionale e il patriottismo greco nei periodi di occupazione straniera. In secondo luogo, varie sette hanno cercato di manifestare le loro idee e le loro dottrine usando ogni sorta di mezzi “illegali e disonesti”. L’intervento dello Stato per regolare questa materia al fine di proteggere quelli i cui diritti e le cui libertà erano lesi dalle attività di sette socialmente pericolose era indispensabile per mantenere l’ordine pubblico sul territorio greco.

40. Come i richiedenti, la Corte riconosce agli Stati il diritto di controllare se un movimento o un’associazione persegue, per fini apparentemente religiosi, attività che nuocciono alla popolazione. Nondimeno rammenta che i testimoni di Geova soddisfano le condizioni di “religione conosciuta” stabilite dalla legge greca (vedi la sentenza Kokkinakis contro Grecia del 25 maggio 1993, serie A n. 260-A, p. 15, ß 23). Del reato questo fatto era stato riconosciuto dal Governo.

Tuttavia, tenendo conto delle circostanze del caso e seguendo l’esempio della Commissione, la Corte ritiene che il provvedimento impugnato perseguiva uno scopo legittimo ai fini dell’Articolo 9 ß 2 della Convenzione, cioè la protezione dell’ordine pubblico.

(omissis)

43. La Commissione ha reputato che il requisito dell’autorizzazione introdotto dalla Legge n. 1363/1938 poteva apparire soggetto a critiche. In primo luogo, l’intervento della Chiesa Ortodossa Greca nel procedimento ha sollevato una questione complessa in virtù del paragrafo 2 dell’Articolo 9. In secondo luogo, definire reato penale la gestione di un luogo di culto senza la previa autorizzazione delle autorità è sproporzionato al fine legittimo perseguito, specialmente quando, come in questo caso, la causa fondamentale della condanna dei richiedenti sta nell’atteggiamento dilatorio delle autorità competenti.

44. Come mostra la giurisprudenza, la Corte ha spesso lasciato agli Stati Contraenti un certo margine di giudizio per valutare l’esistenza e la portata della necessità di un’interferenza, ma questo margine è soggetto a controllo europeo, che riguarda sia la legislazione che le decisioni che si applicano ad essa. Il compito della Corte è determinare se i provvedimenti presi a livello nazionale erano giustificati in linea di principio e proporzionati.

Nel delimitare l’ampiezza del margine di giudizio nel presente caso la Corte deve tener conto di quello che è in gioco, cioè la necessità di garantire un vero pluralismo religioso, una caratteristica intrinseca del concetto di società democratica (vedi la summenzionata sentenza Kokkinakis, p. 17, ß 31). Inoltre si deve attribuire considerevole peso a questa necessità quando si tratta di determinare, ai sensi del paragrafo 2 dell’Articolo 9, se la restrizione era proporzionata al fine legittimo perseguito. Le restrizioni imposte alla libertà di manifestare la religione dalle disposizioni della Legge n. 1363/1938 e del Decreto del 20 maggio-2 giugno 1939 richiedono un esame molto minuzioso da parte della Corte.

45. La Corte rileva in primo luogo che la Legge n. 1363/1938 e il Decreto dal 20 maggio-2 giugno 1939 – che riguarda le chiese e i luoghi di culto che non fanno parte della Chiesa Ortodossa Greca – consente interferenze di vasta portata delle autorità politiche, amministrative ed ecclesiastiche nell’esercizio della libertà religiosa. Oltre alle numerose condizioni formali prescritte nella sezione 1 ßß 1 e 3 del decreto, alcune delle quali conferiscono alla polizia, al Sindaco o al Presidente del Consiglio Distrettuale un ampio potere discrezionale, esiste in pratica la possibilità che il Ministro dell’Istruzione e dei Culti rimandi indefinitamente la sua risposta – il decreto non stabilisce nessun termine – o rifiuti la sua autorizzazione senza dare spiegazioni o senza fornire una ragione valida. Sotto questo aspetto, la Corte osserva che il decreto dà al Ministro la facoltà – in particolare quando si tratta di determinare se il numero di quelli che chiedono l’autorizzazione corrisponde a quello menzionato nel decreto (sezione 1 ß 1(a)) – di giudicare se c’è “vera necessità” che la comunità religiosa in questione apra una chiesa. Questo criterio può di per sé essere motivo di rifiuto, indipendentemente dalle condizioni stabilite dall’Articolo 13 ß 2 della Costituzione.

46. Il Governo ha sostenuto che la facoltà del Ministro dell’Istruzione e dei Culti di concedere o rifiutare l’autorizzazione richiesta non era discrezionale.

Egli era tenuto a concedere l’autorizzazione se riscontrava che le tre condizioni previste dall’Articolo 13 ß 2 della Costituzione erano soddisfatte, cioè che doveva riguardare una religione conosciuta, che non doveva esserci il rischio di pregiudicare l’ordine pubblico o la morale pubblica e che non si trattava di proselitismo.

47. La Corte osserva che, esaminando la legalità dei rifiuti di concedere l’autorizzazione, il Consiglio di Stato ha messo insieme una giurisprudenza che limita il potere del Ministro a questo riguardo, e che conferisce all’autorità ecclesiastica locale un ruolo puramente consultivo (vedi paragrafo 26 sopra).

Il diritto alla libertà di religione garantito dalla Convenzione esclude qualsiasi potere discrezionale da parte dello Stato di determinare se le credenze religiose o i mezzi usati per esprimere tali credenze sono legittimi. Perciò la Corte è del parere che la richiesta di autorizzazione ai sensi della Legge n. 1363/1938 e del Decreto del 20 maggio-2 giugno 1939 è compatibile con l’Articolo 9 della Convenzione solo fintantoché è volta a permettere al Ministro di controllare se le condizioni formali previste da queste leggi sono soddisfatte.

48. Dalle prove e dai numerosi altri casi citati dai richiedenti e non contestati dal Governo risulta che lo Stato ha avuto la tendenza a usare le possibilità ammesse dalle summenzionate disposizioni per imporre condizioni severe, anzi, restrittive, sulle pratiche religiose di certi movimenti non ortodossi, in particolare dei testimoni di Geova. Certo, il Consiglio di Stato ha annullato per mancanza di ragioni qualsiasi rifiuto ingiustificato di concedere un’autorizzazione, ma l’ampia giurisprudenza in materia sembra indicare una chiara tendenza da parte delle autorità amministrative ed ecclesiastiche a servirsi di queste disposizioni per limitare le attività delle religioni al di fuori della Chiesa ortodossa.

49. Nel presente caso i richiedenti sono stati perseguiti e condannati per avere gestito un luogo di culto senza avere prima ottenuto l’autorizzazione richiesta dalla legge.

50. Nella sua memoria il Governo sostiene che, in virtù della sezione 1 ß 1 del Decreto del 20 maggio-2 giugno 1939, l’autorizzazione del vescovo locale era necessaria solo per la costruzione e la gestione di una chiesa e non per un luogo di culto come nel presente caso. Un’istanza al Ministro dell’Istruzione e dei Culti, come quella in effetti presentata dai richiedenti, era sufficiente.

51. La Corte osserva, comunque, che sia la Procura della Repubblica di Candia, quando ha avviato il procedimento contro i richiedenti (vedi il paragrafo 12 sopra), che il Tribunale Penale di Candia che ha esaminato l’appello, nella sua sentenza del 15 febbraio 1990 (vedi il paragrafo 15 sopra), si sono basati espressamente sulla mancanza di autorizzazione del vescovo nonché sulla mancanza di autorizzazione del Ministro dell’Istruzione e dei Culti. Quest’ultimo, in risposta a cinque richieste fatte dai richiedenti tra il 25 ottobre 1983 e il 10 dicembre 1984, aveva affermato che stava esaminando la loro pratica. Finora, per quel che risulta alla Corte, i richiedenti non hanno ricevuto una risposta esplicita. Inoltre, all’udienza un rappresentante del Governo ha egli stesso definito ingiusta la condotta del Ministro e l’ha attribuita alla difficoltà che quest’ultimo può avere incontrato nel motivare legalmente un’esplicita decisione di rifiuto di autorizzazione o al suo timore di fornire ai richiedenti i motivi per appellarsi al Consiglio di Stato per ricusare un atto amministrativo esplicito.

52. In queste circostanze la Corte ritiene che il Governo non possa appigliarsi alla mancanza da parte dei richiedenti di soddisfare una formalità legale per giustificarne la condanna. Il grado di severità della pena è irrilevante.

53. Come la Commissione, la corte è del parere che la condanna ricusata abbia influito così direttamente sulla libertà di religione dei richiedenti che non possa considerarsi proporzionata al fine legittimo perseguito, né, quindi, necessaria in una società democratica.

In conclusione, c’è stata una violazione dell’Articolo 9.

(omissis)

Per queste ragioni, la Corte all’unanimità

(omissis)

2. Sostiene che c’è stata una violazione dell’Articolo 9 della Convenzione;

3. Sostiene che l’attuale sentenza costituisce di per sé una giusta soddisfazione per i danni morali presunti.

(omissis)

Opinione concorde del giudice Martens

1. Condivido perfettamente i pareri espressi nella sentenza della Corte, ma avrei preferito decidere i meriti sulla base del requisito “prevista dalla legge”, cioè decidere la questione che la Corte lascia aperta (vedi il paragrafo 38 della sua sentenza).

2. Il requisito “necessaria in una società democratica” richiede che si mettano in equilibrio gli elementi del singolo caso. Tuttavia, come si evince dal paragrafo 38 della sentenza della Corte, l’essenza stessa dei ricorsi dei richiedenti non è un’ingiustizia subita da un individuo, ma un’ingiustizia generale: ciò di cui si lamentano non sono tanto le molestie di cui essi sono stati vittime, ma, basilarmente, l’ostruzionismo contro l’apertura di un luogo di culto dei testimoni di Geova in generale. Il requisito “prevista dalla legge” è quindi più adatto per fare giustizia a ciò che – anche secondo il Governo – è la tesi essenziale dei richiedenti, vale a dire che la Legge n. 1363/1938 è incompatibile con l’Articolo 9, sia di per sé che in qualsiasi caso venga regolarmente applicata dalle autorità competenti.

3. Per quel che mi riguarda, questo modo di vedere, anche se forse un po’ innovativo, è in armonia con la teoria della Corte secondo cui parte del suo compito ai sensi del requisito “prevista dalla legge” è valutare la qualità della legge invocata come giustificazione dell’interferenza esaminata.

4. Venendo ora alla tesi dei richiedenti che la Legge n. 1363/1938 sia incompatibile con l’Articolo 9, sono d’accordo con l’avvocato del Governo che il primo punto da esaminare sia se l’Articolo 9 lascia spazio per una “restrizione precedente” che renda la costruzione o la gestione di un luogo di culto soggetta alla condizione di una precedente autorizzazione del Governo e che renda tale costituzione o gestione senza autorizzazione un reato penale.

5. In quanto alla sfera d’azione dell’Articolo 10, sono contrario a rispondere in modo del tutto negativo a questa domanda. é comprensibile che la gestione – e a fortiori la costruzione – di un luogo di culto in una particolare zona possa sollevare serie domande di ordine pubblico e questa possibilità giustifica a mio avviso il non escludere del tutto che tale gestione o tale costruzione sia soggetta a precedente autorizzazione del Governo.

6. Nondimeno penso che in questo caso, in cui è in gioco la libertà di religione – ancor più che nella sfera dell’Articolo 10 -, la questione è molto delicata, poiché argomenti di ordine pubblico possono facilmente mascherare l’intolleranza. La faccenda è ancor più delicata quando esiste una religione di Stato ufficiale. In tali casi dovrebbe essere assolutamente chiaro sia dal modo in cui la legge in questione è formulata che dal modo in cui è applicata in pratica che il requisito della precedente autorizzazione non intende in alcun modo permettere alle autorità di valutare i dogmi della comunità dei richiedenti; in linea di principio l’autorizzazione richiesta dovrebbe sempre essere concessa, a meno che ragioni di ordine pubblico del tutto eccezionali, obiettive e insormontabili non lo rendano impossibile.

7. Il Governo ha cercato, invano, di convincerci che la Legge n. 1363/1938 soddisfa questi requisiti, sicuramente rigidi. L’avvocato del Governo ha affermato che ai sensi di questa Legge non c’è spazio per la discrezionalità, ma nello stesso tempo ha reso chiaro che le autorità erano tenute a esaminare se l’istanza nasceva da autentiche necessità religiose o era un mezzo per fare proselitismo e, inoltre, se i dogmi della comunità dei richiedenti erano accettabili. E in realtà, il requisito secondo cui dovrebbero esserci almeno cinquanta famiglie più o meno dello stesso quartiere illustra non solo che c’è ampio spazio per la discrezionalità ma anche che la Legge n. 1363/1938 va ben oltre ciò che è consentito in materia di precedente restrizione della libertà di religione. Per giunta, c’è l’ingerenza delle autorità ecclesiastiche della religione prevalente nella procedura per l’autorizzazione che – anche se esse avessero un ruolo puramente consultivo (cosa di cui dubito) – implica di per sé che la Legge in questione non soddisfa i summenzionati rigidi requisiti ed è incompatibile con l’Articolo 9.

8. Concludendo, ritengo che i richiedenti siano nel giusto quando dicono che la Legge n. 1363/1938 è di per sé incompatibile con l’Articolo 9.